Im Mittelpunkt dieser Strategie steht die im Juli 2003 beschlossene Initiative der Bundesregierung zum Bürokratieabbau. In diesem Zusammenhang interessiert insbesondere die Nachfrageseite: In welchem Umfang werden Möglichkeiten des so genannten eGovernment von den Bürgerinnen und Bürgern genutzt? Welche Vorteile verbinden sie mit den elektronischen Behördengängen? Welches sind umgekehrt die hauptsächlichen Gründe gegen die Abwicklung von Behördenbesuchen über das Internet?

Die europäischen Piloterhebungen zur „Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien in privaten Haushalten“ bieten Anhaltspunkte zur Beantwortung dieser Fragen. Die Pilotstudien wurden seit 2002 jährlich vom Statistischen Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Statistischen Landesämtern und mit Unterstützung des Statistischen Amts der Europäischen Gemeinschaften (Eurostat) durchgeführt. Im Mittelpunkt stehen Fragen nach der privaten Nutzung von PC und Internet und insbesondere nach den Zwecken der Internetnutzung. Das Thema Internetnutzung für eGovernment-Zwecke stellte 2004 einen wichtigen Teilaspekt der vielseitigen Erhebung dar. Weitergehende Ergebnisse, nicht nur zum eGovernment, wurden in einem Artikel der Zeitschrift Wirtschaft und Statistik (7/2005) veröffentlicht. Darüber hinaus stellt das Statistische Bundesamt für die Pilotstudien 2003 und 2004 auf seiner Homepage umfangreiche Ergebnisdarstellungen in Form von Pressebroschüren und Tabellenanhängen zum kostenlosen
Download zur Verfügung.

Kontakt mit Verwaltungsdienstleistungen

In welchem Umfang wird das Internet für allgemeine Kontakte mit öffentlichen Einrichtungen genutzt? 58% der Bevölkerung ab 10 Jahren in Deutschland nutzte im 1. Quartal 2004 das Internet. Von den Personen, die das Internet nutzten, hatten wiederum 51% im ersten Quartal Online-Kontakte mit öffentlichen Einrichtungen. Bei differenzierterer Betrachtung ging knapp die Hälfte aller Internetnutzer/-innen (48%) im ersten Quartal 2004 auf den Internetseiten von Behörden auf Informationssuche. Dagegen nutzten nur 20% die Online-Angebote zum Herunterladen von Formularen – beispielsweise für Steuerzwecke, Zollanmeldungen, Fahrzeuganmeldungen oder andere Bescheinigungen. Bei der Abgabe von Formularen blieben die Meisten hingegen beim „traditionellen“ Weg zum Amt: Lediglich 10% der Internetnutzer/-innen versandten die Formulare über das Internet. Vor allem die Informationssuche erfreut sich gegenüber 2003 (40%) zunehmender Beliebtheit; der Anteil der Internetnutzer/-innen, die Formulare auf elektronischem Wege herunter geladen oder versandt haben, nahm dagegen nicht weiter zu (2003: 21% bzw. 11%). Insbesondere Selbstständige und Personen mit hohem Bildungsabschluss nutzten die Angebote öffentlicher Einrichtungen überdurchschnittlich stark.

Jeder Zehnte nutzt bereits eGovernment-Dienstleistungen

Die vorangegangene Frage zielte zunächst auf Behördenkontakte in einem weit gefassten Sinn: „Suche nach Informationen“ kann beispielsweise auch bedeuten, auf der Internetseite einer Behörde Öffnungszeiten zu erfahren. In diesem Verständnis ist ein Kontakt zu einer Behörde nicht notwendigerweise Ersatz für einen Behördengang im eigentlichen Sinne. Bietet das Internet im Verständnis der Bevölkerung überhaupt eine Alternative zum persönlichen Besuch? Wird auf die Internetnutzung anstelle eines persönlichen Behördengangs fokussiert, so hat in der Bevölkerung ab 15 Jahren knapp jede/r Zehnte (9%) schon einmal einen Behörden-„Gang“ per Internet durchgeführt, bei einem weiteren Viertel (25%) bestand daran generelles Interesse. Dabei zeigt sich ein enger Zusammenhang mit der Häufigkeit der Behördenbesuche der Personen: Mit steigender Zahl der Behördengänge pro Jahr nimmt der Anteil der Personen zu, die zumindest einen Teil davon auch via Internet erledigen. Steht seltener als ein Mal pro Jahr ein Gang zu einer öffentlichen Einrichtung auf der Tagesordnung, liegt der Anteil der eGovernment-Nutzer/-innen lediglich bei 5%; von den Personen, die häufiger als fünf Mal jährlich ein Amt aufsuchen, nutzen dagegen 16% die Möglichkeit, diese Besuche online zu erledigen.

Ummelden – die Killer-Applikation im eGovernment

Dabei treffen nicht alle potenziellen Angebote auf gleich starke Resonanz. Insbesondere bei Meldeangelegenheiten, aber auch bei Diensten, die das Kraftfahrzeugwesen betreffen, besteht der größte Bedarf nach Angeboten über das Internet: 85% bzw. 80% der 15-jährigen und älteren Bevölkerung hätten daran Interesse. Zugleich ist jedoch der Anteil derer, die diese Dienste bereits online nutzen, relativ klein (2% bzw. 3%). Die elektronische Arbeitsvermittlung (8%) sowie die Online-Steuererklärung (9%) werden – neben allgemeiner Information und Beratung (15%) – bereits von einem deutlich höheren Anteil genutzt.

Die Soziodemografie der eGovernment-Nutzerschaft

Das Interesse an bestimmten Behördendienstleistungen als Online-Angebot ist in verschiedenen Bevölkerungsgruppen unterschiedlich stark. Beispielsweise ist die Inanspruchnahme staatlicher Leistungen per Internet für einen überdurchschnittlich hohen Anteil der Alleinerziehenden (64%) und Paare mit Kindern (62%), aber auch der Arbeitslosen und Studierenden (je 67%) interessant. Dieselben Personengruppen wünschen auch überdurchschnittlich stark eine Arbeitsvermittlung per Internet. An der Abwicklung von KfZ-Dienstleistungen melden vor allem Berufstätige Bedarf an (85%).

Bei der Überlegung, Behördengänge online abzuwickeln, fallen vor allem Zeitgründe ins Gewicht: Jeweils über 90% der Personen, die an Online-Angeboten der öffentlichen Verwaltung interessiert sind bzw. diese derzeit schon nutzen, sehen die Hauptvorteile in der Zeitersparnis und der Unabhängigkeit von Öffnungszeiten. Gefolgt wird dies von Kostenvorteilen (75%). Der Aspekt „höhere Transparenz“ – ein wichtiges Anliegen der Bundesregierung im Zusammenhang mit der beabsichtigten Entbürokratisierung – scheint dagegen für die Kundinnen und Kunden der öffentlichen Verwaltungen kein zentrales Thema darzustellen, nur 20% sehen darin einen wesentlichen Vorteil des eGovernment.

Allerdings sei daran erinnert: Trotz der Relevanz, die dem Thema von politischer Seite beigemessen wird, haben 66% Bevölkerung ab 15 Jahren eGovernment-Angebote weder genutzt noch haben sie Interesse daran. Bei der Ablehnung von Online-Behördengängen spielt – neben der fehlenden Möglichkeit, ins Internet zu gehen – vor allem der Wunsch nach persönlichem Kontakt und Beratung eine Rolle. Im Vergleich mit den zuvor skizzierten Vorteilen zeichnet sich damit ab, dass die Inanspruchnahme des Angebots von Behördendiensten übers Internet vor allem im Spannungsfeld zwischen gewünschter zeitlicher Flexibilität und dem gleichzeitigen Bedarf an individueller Beratungsleistung steht.

Der Text erschien ursprünglich in der Dezemberausgabe der Zeitschrift
Kommune 21. Die Autorinnen Dr. Irene Kahle und Ulrike Timm sind Mitarbeiterinnen des Statistischen Bundesamtes.

Die Kommunikationsexpertin Anna Paucher hat sich im Rahmen ihrer Diplomarbeit „Die Relevanz des Mediums Internet für die Öffentlichkeitsarbeit des Bundespresseamtes im Rahmen politischer Kommunikation“ mit den Informations-, Kommunika-tions- und Partizipationsleistungen der Bundesregierung im Internet befasst und ihre Vorschläge für eine Erweiterung der partizipativen Elemente des Portals bundesregierung.de aufgestellt. Für politik-digital.de fasst sie ihre Ergebnisse zusammen.

Die Internet-Strategie des Bundespresseamtes ist in Sachen Bürgerpartizipation bisher eher zurückhaltend. Dies soll sich nach Aussage des Bundespresseamtes auch in Zukunft nicht ändern. Die Ausrichtung der Strategie folgt der steigenden Popularität des Internets in der Bevölkerung. Dabei erwartet man im Bundespresseamt den ersten Schritt zu mehr Partizipation von den Internetnutzern. Wie aber kann eine stärkere Beteiligung der Bürger bei fehlenden Partizipationsangeboten auf der Webseite der Bundesregierung ermöglicht werden? Wenn man darüber hinaus die aktuelle politische Situation und das mangelnde Vertrauen der Bevölkerung in die Politik betrachtet, erscheinen das Desinteresse und das passive Verhalten der Bürger auf dem Regierungsportal durchaus plausibel.

Das fehlende Interesse der Öffentlichkeit am politischen Leben und der fehlende Glaube an die Bundesregierung werden oft auf eine unzureichende Kommunikationsarbeit zurückgeführt. Politikverdrossenheit, Intransparenz und ein Mangel an politischem Verständnis in der Bevölkerung sind die Stichwörter, die immer wieder in den Medien betont und diskutiert werden. Das Internet als multimediales Metanetzwerk, dessen Bedeutung in allen Lebensbereichen wächst, sollte mit seinen zahlreichen Vorteilen eigentlich zur Lösung dieser Probleme beitragen können: Transparenz, Interaktivität und die Aktualität der Informationen im Netz bieten die Chance, das Interesse der Bürger am politischen Geschehen zu wecken und ihre Beteiligung am politischen Geschehen zu fördern.

Für die Kommunikationsarbeit der Bundesregierung ist das Bundespresseamt zuständig. Das Hauptangebot im Internet bildet dabei das Regierungsportal bundesregierung.de, das sowohl zur Berichterstattung als auch zur Förderung von Kommunikation und Partizipation gedacht ist. In seinem Vortrag auf der CeBIT 2004 hat Staatssekretär und Regierungssprecher Béla Anda zwei wichtige Ziele für die Internetaktivitäten der Bundesregierung angesprochen: „(…) die konsequente Vermittlung von aktuellen und verlässlichen Informationen aus erster Hand“ sowie „(…) die Interaktion mit dem Bürger. Regierungskommunikation ist längst keine Einbahnstrasse mehr, sondern bisweilen eine Strasse mit heftigem Gegenverkehr. Und das ist auch gut so.“ Soweit die Theorie.

In der Praxis handelt es sich bei der Regierungswebseite aber um ein reines Informationsangebot. Die dargebotenen Inhalte präsentieren die Regierungsarbeit in einem positiven Licht und richten sich lediglich an die politisch gebildeten Bürger, die sich für die offizielle Linie der Bundesregierung interessieren. Auch findet man auf bundesregierung.de keine kommunikativen oder partizipativen Angebote, die den Austausch zwischen Regierung und Bürgern ermöglichen würden. Dies wird vom Bundespresseamt mit ungenügenden Ressourcen, mangelndem Interesse seitens der Bevölkerung sowie einer ineffizienten Nutzung der Angebote begründet. Externe Betrachter erklären die Abwesenheit jeglicher Bürgerbeteiligung auf den Internetseiten der Bundesregierung mit der Absicht der politischen Akteure, die Kontrolle über den politischen Willensbildungsprozess behalten und diesen lenken zu wollen. Die öffentliche Meinung wird dabei nicht erwünscht. Tatsache ist, dass im Bundespresseamt auch künftig keine Maßnahmen zur stärkeren Einbindung von kommunikativen und partizipativen Elementen auf bundesregierung.de geplant sind. Dies widerspricht der Zielvorgabe der Bundesregierung, mehr Beteiligungsmöglichkeiten anzubieten und die Bürger aktiv in das politische Leben einzubeziehen.

Relevanz des Mediums Internet



Das Bundespresseamt misst dem Medium Internet in seiner Öffentlichkeitsarbeit eine hohe Bedeutung zu. Allerdings ist es aus externer Sicht schwierig, die Relevanz des Internets bei der Politikvermittlung im Bundespresseamt zu beurteilen. Gründe dafür sind mangelnde Informationen über die Nutzung von bundesregierung.de oder über die Effizienz einzelner Dienste sowie die fehlende Möglichkeit, sich direkt an das Bundespresseamt zu wenden, um seine Meinung zur Webseite äußern zu können. Infolgedessen erscheint die Öffentlichkeitsarbeit des Bundespresseamts im Rahmen des Internets intransparent und wird in anderen
Medien oft als schlecht und unprofessionell bezeichnet.

Die Kritik ist aber oft überzogen: Im internationalen Vergleich nimmt die Webseite der Bundesregierung dennoch eine gute Position ein. Tagesaktuelle Berichterstattung, Informationsfülle, Benutzerfreundlich-keit, Verlinkungen aller Regierungs- und Bundesministerienangebote machen das Regierungsportal zu einem umfassenden Informationspool rund um die regierungspolitischen Aktivitäten. Um das vorhandene Informations- und Service-Angebot in der Öffentlichkeit bekannter zu machen und das Interesse der Bürger für das politische Leben wiederzugewinnen, können folgende Maßnahmen empfehlenswert sein:

Transparenz



Zum einem könnte eine Seite mit den Richtlinien und Grundsätzen des Regierungsportals auf bundesregierung.de eingerichtet werden, die Zweck, Zielgruppe sowie diverse Funktionen der Webseite (Information, Service, Interaktion, Partizipation etc.) in Kürze erläutert. Zum anderen könnten Informationen über die Anzahl der Visits, die Art der Nutzung sowie durchgeführte Studien veröffentlicht werden. Damit könnte eine sachliche Grundlage über Online-Aktivitäten des Bundespresseamtes gebildet und unsachliche Kritik seitens der Massenmedien abgewehrt werden. Außerdem könnte den Besuchern des Regierungsportals ermöglicht werden, ihre Anmerkungen oder Verbesserungsvorschläge bezüglich der Webseite zu äußern. Somit kann das Bundespresseamt ein Feedback seitens der Nutzer bekommen und seine Internetpräsenz zielgruppengerechter gestalten.

Partizipation



Ein anderer wesentlicher Vorteil könnte durch den Ausbau von partizipativen Möglichkeiten entstehen: Die Informationen des Regierungsportals könnten um Beteiligungsangebote erweitert werden. Durch das Zulassen unterschiedlicher Meinungen und das Zustandekommen von Diskussionen wird die Webseite an Attraktivität nicht nur für die Primärzielgruppe, sondern auch für die anderen Nutzerschichten gewinnen. Außerdem würde der Widerspruch zwischen der offiziellen Vorgabe der Bundesregierung zu mehr Bürgerbeteiligung und dem fehlenden Partizipationsangebot auf bundesregierung.de beseitigt. Dabei existieren unterschiedliche Wege, die Beteiligung der Öffentlichkeit zu fördern. Zum einen könnte am Ende jedes Textes ein Kommentarfeld erscheinen, das dem Leser die Möglichkeit bietet, einen Beitrag zum Artikel zu verfassen oder Kommentare anderer zu lesen. Somit kann sich der Nutzer aktiv mit dem konkreten Thema auseinandersetzen, seine Meinung direkt einbringen oder Stimmungen anderer Partizipierender erfahren. Zum anderen könnten regelmäßige Diskussionsforen zu aktuellen Themen oder mit bestimmten politischen Akteuren veranstaltet werden. Die Vorankündigung der Termine sowie die Regelmäßigkeit der Durchführung würden zur Erhöhung des Bekanntheitsgrads und der Nutzeranzahl dieses Angebots beitragen. Darüber hinaus kann die Teilnahme der Bürger dadurch gesteigert werden, dass Diskussionsergebnisse ausgewertet und dem Regierungssprecher vorgelegt werden. Im besten Fall kann so eine virtuelle Gemeinschaft entstehen, in der regelmäßig aktuelle Themen behandelt und Online-Veranstaltungen durchgeführt werden.

Um in der Zukunft konkurrenzfähig gegenüber anderen politischen Angeboten zu bleiben, die Möglichkeiten des Internets für einen bürgernahen Dialog auszunutzen wäre ein Ausbau der Internetaktivitäten des Bundespresseamtes um kommunikative und partizipative Elemente wünschenswert. Dabei bietet das Internet eine besondere Chance, Menschen in den politischen Prozess zu integrieren und die Beziehung zwischen Bürgerschaft und Politik auszubauen. Somit liegt es nicht nur an der Bevölkerung, sondern auch an den politischen Akteuren, die Intelligenz von Netzen zu erkennen und diese für eine erfolgreiche politische Kommunikation einzusetzen.

Belgien setzt ab 2009 alles auf eine Karte: Mit der neuen „electronic identity card“ werden sich die rund zehn Millionen Einwohner des Landes künftig nicht nur ausweisen und digital unterschreiben, sondern auch in Bibliotheken Bücher ausleihen, Überweisungen tätigen, Steuerinformationen einholen und mit der Bahn fahren können.

Ob derartige Modelle überall reibungslos einzuführen sein werden, bleibt abzuwarten. Trotz der wachsenden Vertrautheit mit modernen Technologien bevorzugt die Mehrheit der Bürger in der Kommunikation mit öffentlichen Stellen und Behörden das Telefon sowie die persönliche Beratung am Schalter. Nur 14 Prozent der Deutschen haben im vergangenen Jahr ihre Behördengänge ausschließlich virtuell erledigt.

Setzen die Regierungen mit dem Ausbau von eGovernment auf das falsche Pferd? Die Accenture-Studie „Leadership in Customer Service: New Expectations, New Experiences“ kommt zu einem anderen Ergebnis: Die Bemühungen im Bereich eGovernment stehen an einem Scheideweg, an dem zwar ein „weiter so!“ nicht mehr funktioniert. Die gute Nachricht aber ist: Die Unzufriedenheit der Bürger richtet sich nicht gegen eGovernment-Services per se, sondern gegen deren Unzulänglichkeiten. Denn: Trotz erheblicher Anstrengungen in den vergangenen Jahren sind die Regierungen in aller Welt noch nicht in der Lage, die enorm gestiegenen Erwartungen der Bürger zu erfüllen. Mehr noch: im vergangenen Jahr stagnierten die weltweiten Fortschritte bei der effizienten Einführung von eGovernment, gerade auch in jenen Staaten, die in der Vergangenheit zu den „Best Performern“ gehörten. Behörden und Verwaltungen nähern sich einem „Sättigungspunkt“, was die Bereitstellung von Online-Services anbelangt.

E-Government hat den Weg in die Zukunft aufgezeigt, ist aber mittlerweile selbst in der Gegenwart angekommen. Allein mit der Optimierung bestehender eServices werden Regierungen weder den wachsenden Anforderungen hinsichtlich Kosteneinsparungen noch den Kundenbedürfnissen gerecht werden können. Die Schlussfolgerung muss daher lauten: Es bedarf eines neuen Entwicklungsansatzes, der das Verhältnis zwischen Bürger und Behörde völlig neu definiert. Nur wer seine Dienstleistungen nachhaltig und kundenorientiert umgestaltet und dabei organisatorische Grenzen, technische Hürden und Medienbrüche überwindet, wird in Zukunft weitere Potenziale von eGovernment erschließen.

Gibt es den „eBürger“?

In der Studie wurde auch analysiert, wie Bürger aus 12 Nationen Online-Services einschätzen und nutzen. Dabei zeigte sich, dass die Akzeptanzrate selbst in führenden eGovernment-Ländern wie Kanada deutlich hinter den Möglichkeiten zurückbleibt. Deutschland liegt – trotz hoher Internetverbreitung – mit einer Nutzerrate von 47 Prozent sogar am Ende des Länder-Rankings. Neben der generellen Zurückhaltung fällt auf, dass Online-Dienstleistungen zumeist nur zur Informationsbeschaffung genutzt werden; von aktiven Nutzungsmöglichkeiten, zum Beispiel zur Abgabe von Steuererklärungen, wird hingegen nur selten Gebrauch gemacht. Diese werden häufig als kompliziert, langwierig und auch als unsicher empfunden. Für eine zielgerichtete Modernisierung von Verwaltungsdienstleistungen wäre es notwendig, die individuellen Bedürfnissen und Bedenken der Bürger direkter aufzugreifen und Service-Innovationen stärker daran auszurichten. Ohne fundiertes Wissen über die eigenen Kunden laufen Regierungen Gefahr, ihre Angebote an der realen Nachfrage vorbei zu entwickeln. Die Folge: Die Skepsis vieler Bürger gegenüber eGovernment-Tools würde weiter wachsen.

Der Kunde im Zentrum

Eine kundenorientierte Gesamtstrategie von Online-Services muss von der abteilungs- und behördenübergreifenden Integration des Dienstleistungsangebots ausgehen. Die vertikale Integration nationaler, regionaler und kommunaler Dienstleistungen über Verwaltungsebenen und Ländergrenzen hinweg eröffnet – wie das Beispiel Belgien zeigt – Räume zur Gestaltung neuer Service-Pakete, die zugleich Einsparpotenziale bedeuten. Dies bedeutet im Klartext: Regierungen müssen die Fokussierung auf eGovernment überwinden und auf Basis einer internen Vernetztheit Multi-Channel-Services entwickeln, um bei den Bürgern die notwendige Akzeptanz zu erreichen. Auch die inhaltliche Qualität dieser Kommunikation zwischen Behörden und Bürger muss überprüft und verbessert werden. Die Unzufriedenheit mit eGovernment-Tools ist auf die noch stark unterentwickelte vertikale Integration von Behörden zurückzuführen: Die hieraus resultierenden Reibungs- und Zeitverlusten durch eine interne Reorganisation zu minimieren, bedarf eines grundlegenden Umdenkens und einer Neudefinition dessen, welche Rolle Behörden und Verwaltungen spielen sollen.

Neue Visionen für die Regierung von morgen

Auf Basis der eGovernment-Studie von Accenture ergeben sich neue Benchmarks für den Aufbau moderner Verwaltungs- und Behördenstrukturen. Grundlage hierfür bildet die Entwicklung einer ausgeprägten „Citizens-first“-Haltung, in der sämtliche Strukturen, Informationen und Dienstleistungen im Interesse des Bürgers organisiert werden. Das bedeutet auch, Dienstleistungen schnell, effizient und über verschiedene Kommunikationskanäle verfügbar zu machen. Auch das Nebeneinander verschiedener Behörden auf unterschiedlichen Ebenen und in unterschiedlichen regionalen Unterteilungen muss überwunden werden, um den Bürgern integrierte und umfassende Dienstleistungen anbieten zu können. Nicht zuletzt hat die Kommunikation zwischen Verwaltung und Bürger in beide Richtungen zu funktionieren, um die Bürger gut zu informieren, deren Akzeptanz für neue Technologien und Verfahren zu steigern und sie zu befähigen, eigenständig und erfolgreich arbeiten und leben zu können.

Regierungen, die auf Basis dieser Benchmarks ihre Modernisierung vorantreiben, werden in der Lage sein, die eigenen Einsparpotenziale im Sinne einer effektiven Verschlankung des eigenen Apparats zu erreichen und gleichzeitig die Akzeptanz der Bürger für Veränderungen deutlich zu erhöhen.

Holger Bill ist Geschäftsführer der Abteilung Post & Public Services der Unternehmensberatung Accenture.

Dies ist eine Kernaussage der Studie „E-Government 2004“. Zum fünften Mal hat die Unternehmensberatung „accenture“ ihre inter-nationale Studie zum E-Government durchgeführt. Mit dieser werden jeweils die Trends in der elektronischen Verwaltung beschrieben. Für die diesjährige Untersuchung wurde erstmals eine Meinungsumfrage von Bürger/innen in 22 untersuchten Ländern zur Akzeptanz und Nutzung der elektronischen Dienstleistungen durchgeführt.

Fortschritte haben an Geschwindigkeit verloren – Deutschland fällt zurück

Die Fortschritte in der E-Government-Entwicklung sind gegenüber dem Vorjahr langsamer geworden. Dabei haben sich die Abstände zwischen den Ländern verringert. An der Spitze liegt nach wie vor Kanada, gefolgt von Singapur und den USA. Deutschland ist in der Bewertung auf Platz 14 (im Vorjahr Platz 10) zurück gefallen. Nach guten Ausgangspunkten konnte es den Anschluss nicht halten. In Deutschland ist E-Government, im Vergleich zu allen anderen untersuchten Ländern, am wenigsten akzeptiert.

Mit E-Government sparen

In Zeiten hohen Kostendrucks hat sich der Blickwinkel verlagert: Ursprünglich sollten mit Hilfe des E-Governments vor allem die Dienstleistungen verbessert werden. Momentan liegen die Einsparpotenziale im Fokus. In Kanada wurde berechnet, dass eine Transaktion mit persönlichem Kontakt 44 Dollar kostet. Im Vergleich mit einer reinen Online-Transaktion, die weniger als ein Dollar kostet, bietet sich hier ein enormes Sparpotenzial.

Allerdings nutzen auch in Ländern mit sehr guten E-Government Angeboten nur wenige diese Dienstleistungen. Daher wird vor allem auf eine Stärkung der Akzeptanz der Angebote gesetzt. Zum Beispiel wird in Frankreich, Irland und Singapur bei elektronisch eingereichten Steuererklärungen die Abgabefrist verlängert. In den USA erhalten Bürger, die ihre Steuererklärung online einreichen, ihre Rücker-stattungen doppelt so schnell. Solche Ergebnisse sind aber nur zu erreichen, wenn die Nutzer von den Angeboten wissen. Mit Kampag-nen wird daher versucht, die Angebote bekannt zu machen. In den Ländern, in denen solche Marketingaktivitäten liefen, konnten die stärksten Akzeptanzsteigerungen bei den Bürger/innen gemessen werden.

Die Sicht der Bürger/innen: Lieber zum Telefon greifen oder zum Amt gehen

Die Mehrheit der Bürger nutzt die Online-Angebote der öffentlichen Verwaltung zur reinen Informationsbeschaffung. Dies gilt auch für jene Länder mit den am stärksten ausgebauten elektronischen Dienstleistungsangeboten. Dabei interessieren sich die Nutzer/innen vor allem für Tourismus und Gesundheit. Konkrete Angebote, wie das Abgeben der Steuererklärung oder das Beantragen von Ausweisen werden hingegen kaum in Anspruch genommen.

Ein zentraler Grund zur Nichtnutzung von E-Government-Angeboten liegt in der Schwierigkeit, die richtige Website für das Anliegen zu finden (26%). Hinzu kommt, dass die telefonische Abwicklung von Anfragen (20%) und der persönliche Gang zur Behörde (34%) vielen Bürger/innen einfacher erscheint. Zusätzlich bestehen Bedenken wegen der Sicherheit der Transaktionen und des Datenschutzes.

Nur ein kleiner Teil der Befragten nimmt an, dass durch E-Government die Transaktionen erleichtert werden. Dies ist auf die bislang nur geringe Inanspruchnahme von Online-Transaktionen zurück zu führen. Als Lösung empfiehlt „accenture“ eine Verbesserung der Kundenfreundlichkeit der Dienstleistungen. Zusätzlich soll für die elektronischen Dienstleistungen verstärkt geworben werden.

Es bleibt abzusehen, ob mit solchen Maßnahmen mehr Menschen E-Government Dienstleistungen nutzen werden.

Download der Studie
hier.

Blütenträume

Als der deutsche Gesetzgeber 1997 mit dem Signaturgesetz einen rechtlichen Rahmen für digitale Signaturen schaffte, waren die Erwartungen an ihre Verbreitung noch hoch. Die Strategen fühlten sich in ihrer Analyse der Sicherheitslücken elektronischer Kommunikation unangefochten. Das eine Problem war das der Authentizität, wonach der Empfänger eines elektronischen Dokumentes erkennen können muss, ob das Dokument wirklich von demjenigen stammt, der als Urheber genannt ist. Das andere Problem hieß Integrität, wonach der Empfänger erkennen können muss, ob das elektronische Dokument unverändert bei ihm angekommen ist. Gleichzeitig wurde diese beiden Probleme auch als Ursache für das fehlende Vertrauen der Nutzer in das Medium Internet verantwortlich gemacht. Vor diesem Hintergrund erschienen elektronische Signaturen in Verbindung mit einer Infrastruktur elektronischer Zertifikate die Lösung zu sein, um das theoretische Beweisproblem und das praktische Vertrauensproblem zu lösen.

Voraussetzungen

Unabdingbare Voraussetzung dieser Signaturen ist allerdings die Entwicklung einer Sicherheitsinfrastruktur öffentlich verfügbarer Zertifikate. Eine anspruchsvolle Aufgabe, weil mit der Infrastruktur eine Reihe von Funktionen der Schlüsselverwaltung und der technischen und organisatorischen Interoperabilität erfüllt werden müssen. Vielleicht hätte dies eine Aufgabe der Wirtschaft sein können, jedoch war Mitte der 90er Jahre eine ausreichende Kompetenz und Bereitschaft zur Selbstregulierung nicht erkennbar: Die Banken wollten ihre eigenen Standards und andere Anbieter scharrten bereits hoffnungsfroh mit den Füßen. Vor diesem Hintergrund schlüpfte der deutsche Gesetzgeber 1997 in die Rolle eines „Geburtshelfers“, indem er die Rahmenbedingungen für Zertifizierungsdienstleistungen festlegte, um auf diese Weise einen „Beitrag zur Akzeptanz“ des Internet zu leisten (BT-Drs. 13/7385, S. 17). Eine Signaturverordnung wurde erlassen, eine Behörde eingerichtet, Anforderungskataloge verabschiedet und mit den ersten Arbeiten an interoperablen Strukturen begonnen. Getragen von der Euphorie der Gründerzeit der Informationsgesellschaft schien es nur eine Frage der Zeit zu sein, bis die ersten Nutzer mit Hilfe elektronischer Signaturen rechtsverbindlich bestellen würden
.

Bitteres Erwachen

Nun, nach 6 Jahren deutscher Signaturregulierung ist festzustellen, dass eine nennenswerte Nachfrage nach gesetzeskonformen Signaturen (qualifizierte bzw. akkreditierte elektronische Signaturen) im Gegensatz zu allen Beteuerungen nicht bestanden hat. Wörtlich verstanden war jene Formulierung aus dem Evaluierungsbericht der Bundesregierung zum Signaturgesetz vom 18. Juni 1999 nicht falsch, in dem die als feststehend bezeichnet wurde, dass „das Signaturgesetz den breiten Aufbau einer IT-Sicherheitsinfrastruktur in Form von Zertifizierungsstellen und technischen Komponenten ermöglicht“ habe (BT-Drs. 14/1191, S. 31). Nur wollte sie keiner nutzen! Gleichwohl konnte man 1 ½ Jahre später in der Regierungsbegründung zum Novellierungsentwurf des Signaturgesetzes vom 16. November 2000 lesen, Deutschland verfüge inzwischen „über eine flächendeckende IT-Sicherheitsinfrastruktur“. Unerwähnt blieb wiederum, dass bereits damals – ebenso wie heute – die Zahl der Kunden dieser Zertifizierungsstellen verschwindend gering war, sondern dass praktisch kein Unternehmer im E-Commerce, seinen Kunden eine elektronische Bestellung mit Hilfe gesetzeskonformer Signaturen anbot. Warum auch? Die fehlende Nachfrage ließ sich schließlich nicht mehr leugnen, nachdem im Frühjahr 2002 die Deutsche Post AG die Aktivitäten ihrer Tochterfirma SignTrust als Anbieter für den Massenmarkt einstellte. Andere Anbieter bereuten öffentlich, auf den PKI-Zug aufgesprungen zu sein. Tatsächlich beschränkt sich die Bedeutung elektronischer Signaturen sich bis heute auf das Angebot fortgeschrittener Signaturen für geschlossene Benutzergruppen.

Stolpersteine

Die Gründe für die geringe Bedeutung gesetzeskonformer elektronischer Signaturen sind vielfältig. Sie lassen sich zum Teil auf endogene Fehler in der Einführungsphase zurückführen wie bspw. das Angebot proprietärer SmartCard-Systeme und Protokolle durch die ersten Anbieter oder die fehlende Bereitschaft der Banken, den HBCI-Standard interbankenfähig flächendeckend zu implementieren und ihre SmartCards als Trägermedium für gesetzeskonforme Signaturen anzubieten. Als weiteres Entwicklungshemmnis erwies sich zumindest in der Anfangsphase, dass gesetzeskonform evaluierte technische Komponenten noch nicht zur Verfügung standen. Schließlich wurde die Verbreitung der Signaturen bereits auch durch eine prohibitive Preisgestaltung zu Beginn der Einführungsphase gebremst, so dass qualifizierte Signaturen das Image eines Premiumproduktes bekamen, auf das man auch gut verzichten kann. Im Rückblick waren diese Faktoren aber nur Stolpersteine, die für die Zukunft bspw. mit Hilfe des Signaturbündnisses aus dem Weg gerollt werden können. Der Wirklichkeit näher kommt der Erklärungsversuch mit dem „Henne-Ei-Vergleich“: Ohne Signaturanwendungen keine Nachfrage – ohne Nachfrage keine Signaturanwendungen. Allerdings ist auch dies nur ein halbherziger, weil naiver Erklärungsversuch. Wenn in sechs Jahren noch keiner trotz Unterstützung des Gesetzgebers durch die Einführung einer elektronischen Form und Beweiserleichterungen die Killerapplikation für elektronische Signaturen gefunden hat, dann spricht vieles für die Annahme, dass es diese gar nicht gibt. Das Signaturbündnis konzentriert sich daher aus guten Gründen auf eine Politik der koordinierten Durchsetzung der Infrastrukturvoraussetzungen, insbesondere der erforderlichen interoperablen Chipkarten.

Wie funktioniert der eCommerce ?

Um die Gründe für die Krise der Hochsicherheitssignaturen zu verstehen, muss man die bereits funktionierenden Sicherheitsfunktionen des E-Commerce analysieren: Zentraler Ausgangspunkt für die Lösung des Vertrauensproblems mit Hilfe qualifizierter Signaturen war die Vorstellung von einer prinzipiell offenen Kommunikationsstruktur, bei der sich die Kommunikationspartner vorher nicht kennen. Betrachtet man die Wirklichkeit des eCommerce dann gilt diese Annahme zwar für die Phase der Kundengewinnung, nicht aber für die innerhalb einer bestehenden Kundenbeziehung abgewickelte Kommunikation. Quantitativ ist allein die zweite von erheblicher Bedeutung, aber auch die Kundengewinnung darf unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten nicht unterschätzt werden. Nur gelten für die Kundengewinnung die Kommunikationsbedingungen des Kunden und nicht die des Anbieters: Kein Kunde wird sich für eine elektronische Bestellung im E-Commerce gewinnen lassen, wenn ihm zunächst einmal der Erwerb eines Chipkartenlesers, die Beantragung einer Chipkarte, die Beantragung eines qualifizierten Zertifikates, die Lektüre zahlreicher Verhaltenspflichten, die (erfolgreiche) Installation von Hard- und Software und dies alles auf eigene Kosten abverlangt wird.

Motivationen

Unterschätzt wird schließlich die Motivationslage des Kunden: Warum sollte sich der Kunde auf eigene Kosten – vom Installationsaufwand ganz zu schweigen – eine qualifizierte Signatur zulegen? Nur damit der Empfänger – also der Anbieter im E-Commerce weiß, mit wem er es zu tun hat. Die sich ökonomisch rational verhaltenden Kunden haben diese Erwartung bereits intuitiv nicht erfüllt. Denn warum sollte sich ein Kunde auf eigene Kosten ein Sicherheitswerkzeug zulegen, dass seine Beweissituation gegenüber dem Anbieter verschlechtert, aber die des Anbieters verbessert?


Erhellens ist aber auch die Frage nach den Motiven der Anbieter von Waren und Dienstleistungen. Solange diese nicht bereit sind, sich an den Kosten für die Signaturverfahren ihrer Kunden zumindest zu beteiligen, kann die zuverlässige Identifikation des Kunden auch kein wirkliches Problem zu sein. Eine Subventionierung qualifizierter elektronischer Signaturen durch einen Anbieter würde im übrigen auch nicht ihrer wirtschaftlichen Interessenlage entsprechen. Mit der Förderung qualifizierter Signaturen würde der Anbieter nicht die Kundenbindung vertiefen, sondern im Gegenteil die Mobilität seiner Kunden gegenüber anderen Anbietern erhöhen, denn qualifizierte Zertifikate können als elektronischer Nachweis der Identität gegenüber jedermann/frau verwendet werden.

Medienbrüche erwünscht


In Wirklichkeit beruht das Sicherheitsmodell im Internet auch nicht auf qualifizierten Signaturen, sondern auf einer rechtlich ermöglichten und zum Teil auch technisch konfigurierten Interaktion zwischen Anbieter und Kunden, die zwischen den Phasen der Kundengewinnung und Kundenbindung unterscheidet. Die Kundenbindung erfolgt über eindeutige, vorher vereinbarten „Kennzeichen“ (Passwörter), die den Kunden gegenüber dem Anbieter authentifizieren. Die Phase der Kundengewinnung wird hingegen offen unter Verwendung verschiedener Elemente gestaltet. Hierzu gehören die Bestellung unter Angabe einer Kreditkartennummer (widerruflich), die Erteilung einer elektronischen Lastschrift (widerruflich) oder bei hochpreisigen Artikeln auch das Angebot einer telefonischen Kontaktaufnahme seitens des Anbieters. Wichtig für eine erfolgreiche Gestaltung der Phase der Kundengewinnung scheint es, sich vom Postulat der medienbruchfreien Kommunikation zu verabschieden. Oder umgekehrt formuliert: Kalkulierte Medienbrüche können auf Seiten der Kunden Sicherheit generieren. Das Interaktionsmodell folgt im Übrigen einer sozialen Erfahrung, dass die Kontaktaufnahme zu anderen immer ein riskantes, aber auch reizvolles Unterfangen ist.

Die Wirklichkeit des eGovernment

Das Modell aus Kundengewinnung und Kundenbindung gilt leicht abgewandelt auch für Anwendungen im eGovernment mit der Unterscheidung zwischen Erst? und Folgekontakt. Das spezifische im eGovernment ist, dass die Verwaltung ihren Bürger in der Regel vor einem ersten elektronischen Kommunikationsakt bereits kennt (Anmeldung bei der Verwaltung) und damit über ausreichende Informationen zur Identifizierung für den Fall einer elektronischen Kontaktaufnahme verfügt. Bürger und Verwaltung kommunizieren also regelmäßig in einer geschlossenen Benutzergruppe. Die Authentifizierung erfolgt über einschlägige Nummern wie bspw. die Steuernummer gegenüber dem Finanzamt, die Kundennummer aus einem Gebührenbescheid, Name, Geburtsdatum, Anschrift etc. aus dem Melderegister oder aber einem spezifischen Browserzertifikat der Verwaltung.

Letztlich richten sich die Anforderung an die Authentifizierung und den Integritätsschutz nach den Sicherheitsanforderungen des jeweiligen Fachverfahrens sowie ihrer wirtschaftlichen Rentabilität. Es mag für die öffentliche Verwaltung vorteilhaft sein, wenn alle Bürger über ein qualifiziertes elektronisches Zertifikat verfügen. Aber die entscheidende Frage lautet, ob die dadurch erzielten Kosteneinsparungen im workflow der öffentlichen Verwaltung hoch genug sind, um jedem Bürger die erforderliche Infrastruktur zur Verfügung zu stellen. Wer die Antwort sucht, wird sich gleichzeitig auch der Frage nach einfacheren und billigeren Verfahren der Authentifizierung stellen müssen.

Die Chancen des Signaturbündnisses

Nach sechs Jahren Signaturregulierung gilt es von den Blütenträumen einer offenen Kommunikation Abschied zu nehmen: Die Realität orientiert sich an dem Paradigma eines relativ unsicheren Erstkontaktes und relativ sichereren Folgekontakten, die auf diesem Erstkontakt beruhen. Der Erstkontakt dient zur Anbahnung der Kommunikationsbeziehung, ist tendenziell riskant, kann aber – wie die Praxis zeigt – durch Medienbrüche relativ sicher gestaltet werden. Die Sicherheit der Folgekontakte beruht auf Merkmalen, die im Erstkontakt ausgehandelt wurden und zusätzlich durch Kontextwissen abgesichert werden.

Die Bedeutung des Signaturbündnisses besteht erstens in der Öffnung fortgeschrittener elektronischer Signaturen mit und ohne zusätzliche Sicherheitsanforderungen und ihrer Standardisierung. Auf diese Weise wird das Instrument für Anwendungen in geschlossenen Benutzergruppen interessant. Das Signaturbündnis kann zweitens für die Ausgabe und Verbreitung von Chipkarten von Bedeutung werden, wenn auf diese Weise die Ausgabekosten auf Seiten der Anbieter und die Einstiegkosten für die Nutzer signifikant gesenkt werden können.

Die Bedeutung des Signaturbündnisses wird allerdings überschätzt, wenn ihm auch die Entwicklung und Förderung von „Killerapplikationen“ zugetraut wird, für die der Einsatz von qualifizierten und akkreditieren Signaturen unabdingbare Voraussetzung ist. Die Sicherheitsbedürfnisse zahlreicher Anwendungen des E-Commerce und des E-Government können offensichtlich durch ein auf die jeweiligen Geschäftsmodelle und Fachverfahren abgestimmtes Setting aus „technischen Werkzeugen“ wie bspw. elektronischen Signaturen und organisatorischen und rechtlichen Umgebungsbedingungen ausreichend und kostengünstig befriedigt werden. Die Notwendigkeit, Hochsicherheit in einzelne Anwendungen zu implementieren, wird sich letztlich nur auf wenige Verfahren beschränken.

Der Autor Dr. Johann Bizer ist Herausgeber der Fachzeitschrift Datenschutz und Datensicherheit (
www.dud.de)

Die qualifizierte elektronische Signatur ist mehrere Jahre nach ihrer Einführung am Markt kaum verbreitet. Daran ändert auch das Signaturbündnis kurzfristig nichts. Beim E-Government geht es aber nicht um möglichst viele Anwendungen, sondern um möglichst viele Anwender. Andere Staaten zeigen hier Wege mit deutlich weniger Aufwand und Regulierungs-dichte. Hamburg geht deshalb mit dem HamburgGateway einen marktnahen Weg zu sicheren und komfortablen digitalen Transaktionen. Dieser Weg steht auch anderen Gebietskörperschaften offen.

Ausgangssituation

Nimmt man die Wünsche von Bürgern und Wirtschaft ernst, steht E-Government vor einer schnellen Verbreitung. Über zwei Drittel der deutschen Haushalte haben einen Computer. Mehr als die Hälfte hat einen Internetzugang. Nach einer 2003 in Hamburg durchgeführten Bürgerbefragung wollen 70% der Befragten An- und Ummeldungen elektronisch erledigen, und je 62% Auskünfte aus Melde- und anderen Registern abfragen sowie Dokumente und Formulare bestellen. Aus diesen Potentialen kann aber nur dann Praxis werden, wenn E-Government-Anwendungen – vor allem solche, die nicht nur Information und Kommunikation, sondern echte Transaktionen abbilden – auch von einer großen Zahl von Kunden benutzt werden.

Bisher keine Akzeptanz digitaler Signaturen

Die qualifizierte digitale Signatur ist aber noch längst kein breit akzeptierter Zugang zur digitalen Verwaltung. Generell ist schon Skepsis angebracht, ob weltweite Internet-Standards erfolgreich durch deutsche Normen reguliert werden können. Im europäischen und weltweiten Vergleich ist die kartenbasierte Signatur kaum verbreitet. Alle im E-Government führenden Länder, z.B. Kanada, Skandinavien oder Großbritannien, setzen dagegen Benutzerverwaltungen ein. Wer selbst Erfolge erreichen will, sollte sich aber an den Erfahrungen der weltweit Besten orientieren.

Qualifizierte digitale Signaturen sind wegen der hohen Kosten für jeden Anwender und der inkompatiblen Technik verschiedener Anbieter weit von jeder Marktdurchsetzung entfernt, zumal sie außer dem Staat keiner standardisiert einsetzt. Warum sollten sich Bürger oder kleinere Unternehmen eine Signaturlösung anschaffen, nur um durchschnittlich zweimal pro Jahr mit der Verwaltung Kontakt auf-zunehmen? Die Initiative des Bundes für ein Signaturbündnis kann helfen, diese Hürde zu überwinden, wenn die Privatwirtschaft, vor allem der Bankensektor, selbst mit entsprechenden Lösungen in Vorlage tritt. Das ist aber kurzfristig nicht zu erwarten.

Außerdem setzen Online-Massenverfahren Funktionen voraus, die sich nicht durch Signaturen, sondern nur durch eine Benutzerverwaltung realisieren lassen. Zum einen die eindeutige Identifikation: Geburtsort, Geburtsdatum oder Adressen, mit denen die Verwaltung normalerweise Kunden mit dem gleichen Namen unterscheidet, sind nämlich keine Pflichtattribute. Zum anderen schaffen Signaturen allein nicht die Möglichkeit, die bereits heute existierende große Zahl von internen Verwaltungsanwendungen auf einfache und gleichzeitig sichere Weise internetfähig zu machen.

Das heißt: selbst eine bundesweit technisch standardisierte qualifizierte Signaturlösung wäre weder marktgängig noch funktional ausreichend für ein erfolgreiches E-Government. Wer also für rechtswirksame Transaktionen mit der Verwaltung allein auf kartenbasierte Signaturen setzt, läuft Gefahr, den Durchbruch beim E-Government in ferne Zukunft zu vertagen.

Das HamburgGateway – ein digitales Tor zur ganzen Stadt

Hamburg geht diese Probleme mit einer neuen, gleichzeitig einfachen und sicheren Lösung an. Ab Herbst 2003 wird das HamburgGateway als Tor zur modernen digitalen Stadt zur Verfügung stehen. Es bietet den Zugang zu allen Verwaltungsleistungen der Stadt Hamburg und bündelt die notwendigen Funktionen, um Verwaltungsanwendungen schnell und sicher internetfähig zu machen:

– Authentisierung von Kunden und Benutzerverwaltung

– Zuverlässige Abwicklung der Online-Bezahlung

– sichere Abwicklung von Kundenanfragen

– sichere Bereitstellung von Antworten

– Nutzung bestehender Verfahren

– Sicherheit der Verfahren und des hamburgischen Netzes

Das HamburgGateway ist 7 x 24 Stunden erreichbar. Jede Kommunikation mit dem Kunden erfolgt über sichere, verschlüsselte SSL-Verbindungen. Kann die Antwort nicht sofort bereit gestellt werden, da das Backendsystem nicht verfügbar ist oder ein Sachbearbeiter einen Arbeitsschritt vornehmen muss, wird der Kunde per E-Mail informiert, sobald seine Antwort vorliegt.

Durch den Einsatz unterschiedlicher Firewall-Systeme wird die Architektur in verschiedene Sicherheitszonen, so genannte demilitarisierte Zonen, und das Backendsystem geteilt. Im Backend werden die heute bestehenden Fachverfahren weiter eingesetzt. Als einheitliches und flexibles Schnittstellenformat wird XML eingesetzt. Für jedes Fachverfahren wird ein Adapter entwickelt, der die Verbindung von der Basisschicht zum Fachverfahren vornimmt. Die Sicherheitsstandards des HamburgGateway sind erweiterbar, so dass anlassbezogen auf weitere Sicherheitsbedürfnisse reagiert werden kann.

Komfortabel zum E-Government

Das Gateway bietet eine sichere, einfache, kostengünstige und massentaugliche Identifizierung mit vier gestuften Zugangsarten:

– Für Anwendungen, die weder aus Sicherheitsgründen noch für Bezahlfunktionen eine exakte Identifikation erfordern, reicht eine Registrierung mit Benutzerkennung und Passwort aus.

– Für Online-Services mit höherem Sicherheitsbedarf ist es notwendig, sich einmalig persönlich in einem der städtischen Kundenzentren auszuweisen. Das sichert für die Verwaltung eine eindeutige Identifizierung und ist für die Kunden ein u.a. vom Online-Banking bekanntes und akzeptiertes Verfahren.

– Für Firmen wird eine an das jeweilige Verfahren geknüpfte Registrierung als Masteruser angeboten. Sie können diese Benutzerberechtigung intern an bestimmte Mitarbeiter übertragen.

– Für die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter der FHH werden die Berechtigungen für Zugriffe auf Fachverfahren über die zentrale Benutzerverwaltung, das Active Directory, geregelt.

Anschließend an die Registrierung können alle Services der entsprechenden Sicherheitsstufe genutzt werden. Im Hamburger Verwaltungsverfahrensgesetz sowie einer ergänzenden Verordnung soll geregelt werden, dass in den Fällen, in denen Landesrecht gilt, das HamburgGateway die Schriftform ersetzen kann. Bürger und Betriebe benötigen für alle künftigen E-Government-Angebote der Stadt damit weder zusätzliche Hardware noch komplexe Softwarelösungen. Damit bietet das HamburgGateway marktgängige und einfach nutzbare Lösungen sowohl für eine sichere Zugangstechnologie als auch für eine komfortable Identifizierung an.

Die erste Anwendung im HamburgGateway wird die elektronische Melderegisterauskunft sein – verbunden mit einer Bezahlfunktion. Ihr folgen das Verfahren INEZ (Integrierte Erfassung und Bearbeitung von Zuwendungen) und die Online-Abwicklung von Aufgrabescheinen für das Verlegen von Ver- und Entsorgungsleitungen auf öffentlichen Straßenflächen.

Produktiver Wettbewerb um die beste Lösung – und ein Angebot für alle

Das HamburgGateway soll einen Beitrag zu einem produktiven Wettbewerb um die beste Lösung für ein schnell nutzbares E-Government leisten. Gleichzeitig soll es in die technische und organisatorische Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen integriert bleiben.

Als nächster Schritt ist darum die Integration qualifizierter digitaler Signaturen geplant. Das verspricht trotz der oben beschriebenen Probleme einen kurzfristigen Nutzen zumindest für Benutzergruppen, die häufig mit der Verwaltung kommunizieren und für die sich deshalb Signaturen „lohnen“ könnten. Bei der Frage „Signatur oder Benutzerverwaltung“ geht es nämlich nicht um ein Entweder-Oder, sondern um zwei denkbare Wege zum gleichen Ziel – eine breite Nutzung von Angeboten der digitalen Verwaltung. Nach dem derzeitigen Stand ist das HamburgGateway dafür der schnellere, einfachere und marktnähere und darum der bessere Weg.

Das HamburgGateway ist mandantenfähig und skalierbar und kann damit auch für andere Kommunen und Länder eingesetzt werden. Damit leistet Hamburg einen wichtigen Beitrag zum Konzept „Deutschland Online“, mit dem die Zusammenarbeit zwischen Bund, Ländern und Kommunen beim E-Government durch das Prinzip „einige für alle“ – die gemeinsame Nutzung von Komponenten und Anwendungen – verbessert werden soll.

Der Autor ist Projektleiter E-Government der Finanzbehörde Hamburg.

Dabei liegen die Vorteile von E-Commerce und E-Government auf der Hand: Online-Banking und elektronische Ausschreibungen sind wichtige B2C- bzw. B2B-E-Commerce Anwendungen. Auch im E-Government gibt es zahlreiche attraktive Angebote: könnte sich ein Bürger nach einem Wohnungswechsel zum Beispiel auf elektronischem Wege ummelden und über das Internet für sein Auto ein neues Kennzeichen beantragen, würde er oftmals lange Warteschlangen in den Behörden umgehen und Zeit sparen. In Bremen ist das schon möglich – allerdings bleibt diese Option von den meisten Bürgern ungenutzt. Denn zahlreiche E-Government Anwendungen erfordern, dass die Verwaltung ihren Kommunikationspartner eindeutig identifizieren kann und dass dieser auch im Internet eine rechtlich bindende Willenserklärung abgibt. Eine zuverlässige Authentifizierung ist mit Hilfe einer qualifizierten Digitalen Signatur möglich. Eine Karte, die qualifizierte digitale Signaturen erzeugen kann, besitzen allerdings nur wenige Bremer.

Anwendungen und Karten fehlen

Diese Situation charakterisiert das Grundproblem, dem sich E-Government und E-Commerce derzeit gegenübersehen. Dabei sind die rechtlichen Voraussetzungen gegeben: mit Signaturgesetz und der Gleichstellung von händischer Unterschrift und Digitaler Signatur besteht ein Rahmen, innerhalb dessen rechtlich bindende Willenserklärungen auf elektronischem Weg abgegeben werden können. Bisher fehlt es aber sowohl an einer ausreichenden Zahl interessanter Anwendungen als auch an einer kritischen Masse bei den Signaturkarten. Aus Sicht des Bürgers lohnt es sich in der Regel nicht, für einen Umzug oder eine Kfz-Ummeldung eine Signaturkarte und den dazu gehörigen Leser zu erwerben. Die relativ hohen Kosten für den Kauf einer Karte und des zugehörigen Lesegerätes schrecken mögliche Anwender ab, da ihnen nur vereinzelte nutzbringende Anwendungen gegenüberstehen. So interessant und zeitsparend E-Government ist – eine Killerapplikation ist es sicherlich nicht. Andererseits werden Unternehmen kaum attraktive Anwendungen zur Verfügung stellen, wenn keine ausreichende Zahl von Karten im Markt ist. In diesem Fall wird sich nämlich ihre Investition in die Online-Anwendung nicht amortisieren. Dieses sog. Henne-Ei Problem erschwert die weite Verbreitung und Nutzung der Digitalen Signatur: eine kritische Masse wird nicht erreicht.

Auch das Problem fehlender Standardisierung und Interoperabilität wirkt in die gleiche Richtung. Ziel muss es sein, dass ein Bürger mit einer Signaturkarte nicht nur seine Steuerklärung online durchführen kann oder bei der BfA eine Rentenauskunft erhält. Er sollte auch mit der gleichen Karte seine Adresse bei einer Versicherung ändern oder online ein Konto eröffnen können. Das bedeutet, dass alle Partner technisch in der Lage sein müssen, die von einem beliebigen Anbieter herausgegebenen Karten zu akzeptieren. Dies ist heute noch nicht der Fall: Insellösungen dominieren die Signaturlandschaft. Damit ist aber das Produkt „Signaturkarte“ eines bestimmten Kartenherausgebers für den Kunden nur sehr begrenzt einsetzbar und hat damit einen geringeren Nutzen als es potenziell haben könnte. Dies hemmt die Verbreitung von Signaturlösungen sowohl bei den Bürgern als auch bei den Unternehmen, die Anwendungen bereitstellen könnten.

Signaturbündnis schafft Abhilfe

Das Anfang April zwischen Vertretern von Staat und Wirtschaft geschaffene Signaturbündnis setzt genau an diesen Problemkreisen an: Es will sowohl die Ausgabe von interoperablen Karten als auch die Verbreitung von signaturfähigen Anwendungen fördern. Einer kritischen Masse von Signaturkarten soll damit der Weg bereitet werden. Dabei handelt es sich nicht nur um eine technisch motivierte Zielsetzung: die Nutzung von Digitalen Signaturen hat hohe praktische Relevanz, da sie die Fortentwicklung von E-Commerce und E-Government mitbestimmt.

Das Signaturbündnis startet unter guten Voraussetzungen: sowohl Anbieter von Kartenlösungen, insbesondere aus der Kreditwirtschaft, als auch Unternehmen und die öffentliche Verwaltung, die Anwendungen bereitstellen, sind Mitglieder des Bündnisses. Ein solches Public-Private-Partnership bietet die Chance, übergreifende Lösungen zu erarbeiten, die alle Beteiligten in einem koordinierten Prozess an der Lösungsfindung beteiligen. Und es hat den entscheidenden Vorteil, dass an beiden Komponenten gearbeitet wird: mit Hilfe der beteiligten Partner wird sowohl die Zahl der Anwendungen als auch die der im Markt befindlichen Karten erhöht.

Zahlreiche Aufgaben zu lösen

Auf das Bündnis warten zahlreiche Aufgaben: In einer technischen Arbeitsgruppe müssen die Themen Standardisierung und Interoperabilität erarbeitet werden. Dabei geht es darum, die verschiedenen, am Markt angebotenen Karten und Anwendungen interoperabel zu gestalten. Ziel ist es, die bestehenden Insellösungen zu einer Public-Key Infrastruktur (PKI) zu integrieren. Dabei sollte das Bündnis auch europäisch denken: vor dem Hintergrund hoher wirtschaftlicher Integration in der Europäischen Union ist es unabdingbar, dass Signaturlösungen zumindest europaweit einsetzbar sind. Daher muss es auch darum gehen, darauf hinzuwirken, dass ein offenes, interoperables und praktikables System auf europäischer Ebene konzipiert wird.

In der Arbeitsgruppe Geschäftsmodelle sollen Konzepte für tragfähige Geschäftsmodelle entwickelt werden. Die Bereitstellung einer Signatur-Infrastruktur verursacht Kosten bei den Unternehmen, die Karten herausgeben. Diesen stehen Effizienzgewinne bei all den Unternehmen und Teilen der öffentlichen Verwaltung gegenüber, die mit Hilfe des Einsatzes von Digitalen Signaturen ihre Prozesse verschlanken. Für eine mittelfristig tragfähige Signaturlandschaft ist es daher unabdingbar, dass sich alle, die vom Einsatz digitaler Signaturen profitieren, auch an ihrer Finanzierung beteiligen. Es ist auch darüber nachzudenken, wie die Nutzung elektronischer Kanäle für den Bürger attraktiv gestaltet werden kann: denkbar ist zum Beispiel, dass Anwender von den Effizienzsteigerungen in den Behörden in Form von verminderten Verwaltungsgebühren partizipieren.

Neue Partner helfen, die kritische Masse zu erreichen

Um das Signaturbündnis zum Erfolg zu führen, kommt es entscheidend darauf an, neue Partner zu werben, die ebenfalls Anwendungen bereitstellen und/ oder Karten herausgeben. Dadurch wird das Bündnis auf eine breite Grundlage gestellt und das Ziel, eine kritische Masse bei der Verbreitung digitaler Signaturen zu erreichen, unterstützt. Die Digitale Signatur wird aber nur dann den Durchbruch erfahren, wenn sie in der breiten Öffentlichkeit Akzeptanz erfährt. Studien zeigen, dass vielen Bürgern der Nutzen der Digitalen Signatur unklar ist. Gezielte Öffentlichkeitsarbeit ist notwendig, um den Bürgern die Einsatzmöglichkeiten der Digitalen Signaturen zu verdeutlichen und das Vertrauen in Signaturlösungen zu erhöhen.

Ein Blick auf die bereits bestehenden Möglichkeiten zeigt, dass das Angebot sowohl für den Bürger als auch für Unternehmen attraktiv ist und sich der Ausbau von Signaturanwendungen lohnt. Die Chancen sind groß, mit Medienbruch-freien Prozessen die Effizienz von Unternehmen und öffentlicher Verwaltung zu steigern. Das Signaturbündnis wird auf einen Akzeptanzschub für die digitale Signatur hinwirken.

Kernstück zur Förderung dieses Vertrauens, ist die elektronische Signatur, die bestimmte Sicherheitsanforderungen erfüllt. Elektronische Signaturverfahren garantieren in der elektronischen Welt die Authentizität des Absenders einer Nachricht und die Integrität der Daten in Hinblick auf ihre Unverfälschtheit.

Elektronische Signatur ersetzt Unterschrift

Die elektronische Signatur ersetzt bei Online-Geschäften und Online-Behördengängen die eigenhändige Unterschrift – zumindest rechtlich. Tatsächlich kommen elektronische Signaturen in der Praxis bislang kaum vor. Denn die elektronische Signatur ist eines der seltenen Beispiele, bei der eine technologische Innovation rechtlich gefasst wurde, bevor sie im Markt überhaupt nennenswert angekommen war. Das erste Signaturgesetz stammt von 1997, die EU-Richtlinie von 1999.

Seitdem haben sich Chipkarten mit elektronischer Signatur nicht durchsetzen können, weil niemand bereit ist, ihre Ausgabe zu bezahlen. Hermann-Josef Lamberti, IT-Vorstand der Deutschen Bank, vergleicht das Signaturgesetz mit der Straßenverkehrsordnung, die Signaturkarten mit den Straßen, der Infrastruktur des Verkehrswesens. Ohne Straßen kein Autoverkehr, selbst wenn die Verkehrsregeln klar sind.

Verkauf von Signaturkarten läuft schleppend

Woran liegt das? Die Zurückhaltung bei der Ausgabe und dem Erwerb von Signaturkarten hat zwei Ursachen: Zum einen das Wirrwarr unterschiedlicher Signaturen, zum anderen die vielzitierte Henne-Ei-Problematik.

Die elektronische Signatur als technische Innovation hat sich nach ihrer Entstehung in vielfältigen konkurrierenden Produkten niedergeschlagen. Zertifikate werden auf dem PC gespeichert oder in Chipkarten, letztere kontaktlos oder kontaktbehaftet. Spezialanwendungen für den Einsatz der Signatur finden sich als verbundener Teil von Fachanwendungen ebenso wie als Plug-In für Standard-Software. Unterschiedliche Zertifikatsformate und Verzeichnis-Strukturen verkomplizieren die Lage zusätzlich.

Signaturvielfalt hat Signaturgesetz befördert

Diese Produktvielfalt rund um die Signatur hat das Signaturgesetz nicht verhindert, sondern ein Stück weit befördert: Durch die Definition unterschiedlicher Arten von Signatur, gedacht als Leitlinie für verschiedene Verwendungszwecke, hat das Gesetz eine leidenschaftliche Diskussion über die “richtige” Signatur ausgelöst, die durch die technischen Inkompatibilitäten zusätzlich an Schärfe gewann. Als Folge kann niemand genau sagen, was gemeint ist, wenn eine Anwendung “die elektronische Signatur” integriert oder wenn ein Nutzer eine Chipkarte “mit Signatur” erwirbt. In vielen Fällen wird beides nicht zueinander passen.

Zum Wirrwarr der Signaturen kommt das Fehlen von Anwendungen. Anwendungen, die eine elektronische Signatur voraussetzen, gibt es bislang kaum. Das liegt zum einen daran, dass viele gewinnbringende Geschäftsideen im Internet ohne keine elektronische Signatur auskommen – Beispiel Amazon, Beispiel eBay. Auch bei den Behördendienstleistungen wird die eigenhändige Unterschrift respektive elektronische Signatur nicht so häufig benötigt, wie allgemein angenommen wird: Unter 100 der über 400 BundOnline-Dienstleistungen sind tatsächlich auf die elektronische Signatur angewiesen.

Signaturkarten könnten Sicherheit von verbessern

Der Mangel an Anwendungen liegt zum anderen daran, dass kaum ein Kunde eine Signatur besitzt. Zwar ließe sich mit der Signatur die Sicherheit von eCommerce- und eGovernment-Anwendungen deutlich erhöhen – auch da, wo die Signatur rechtlich nicht notwendig wäre. Doch das lohnt sich für Online-Händler oder Behörden nicht, solange die Karten kaum verbreitet sind. Und für den Kunden lohnt sich die Karte nicht, weil es keine Anwendungen gibt die Henne-Ei-Problematik.

Das Signaturbündnis ist angetreten, beides zu überwinden, den technischen Wirrwarr und die Henne-Ei-Problematik. Mit der deutschen Kreditwirtschaft und der öffentlichen Verwaltung haben sich zwei Partner zusammen getan, die beide ein Interesse am Erfolg der elektronischen Signatur haben. Banken und Behörden mit ihrer vielfältigen Kunden- und Anwendungsstruktur haben kein Interesse an der Diskussion über diese oder jene Art der Signatur. Sie brauchen eine Signatur, eine marktgängige, universell akzeptierte Lösung, mit der jeder Kunde alle Services der Banken und Behörden nutzen kann.

Bündnisziel: Alle Partner sollen alle Anwendungen erledigen können

Sie definiert das Signaturbündnis. In einem “Konvergenzpapier” wird festgelegt, welche Standards die Partner der elektronischen Signatur zugrunde legen, damit die Signaturkarten aller Partner für die Anwendungen aller Partner nutzbar sind: Alle Anwendungen mit allen Karten ist das große Ziel des Bündnisses. Wie man sich beim Geldautomaten gemeinhin keine Gedanken machen muss, ob die eigene ec-Karte interoperabel ist, so soll es auch bei den Signaturanwendungen sein. Mit den Standards des Signaturbündnisses im Rücken muss sich kein Anwendungsentwickler mehr Gedanken machen, ob er in die “richtige” Signatur investiert. Die Bundesregierung hat mit dem Signaturbündnis die klare Aussage verbunden, dass alle staatlichen Kartenprodukte, von der Jobcard über die Health Professional Card bis hin zu einem elektronischen Personalausweis die Standards des Signaturbündnisses berücksichtigen werden.

Daneben geht das Bündnis auch das Henne-Ei-Thema an: Die Kreditwirtschaft als wichtiger Partner im Bündnis gibt zahlreiche Karten aus, demnächst auch mit Chip. Sie sind allgemein akzeptiert und eignen sich hervorragend als Träger der elektronischen Signatur. Der Staat wird nach und nach auf allen Ebenen die Verwaltungsvorgänge ins Internet stellen und dabei auch auf die elektronische Signatur setzen. Was liegt näher, als diese Anwendungen so zu gestalten, dass sie mit Karten der Banken genutzt werden können? Erfolgreiche Beispiele wie die Elektronische Steuererklärung (ELSTER) und die Rentenauskunft der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte zeigen, dass das machbar ist. Im Signaturbündnis arbeiten wir nun an einem Geschäftsmodell, mit dem die Kosten dieser Vorgehensweise zwischen den Partnern aufgeteilt werden – Henne und Ei entstehen gleichzeitig.

Deutschland hat als erstes Land eine Standard-Signatur eingeführt

Deutschland ist Marktführer bei der Chipkartentechnologie. Deutschland hat mit dem Signaturgesetz als eines der ersten Länder die Voraussetzung geschaffen, dass elektronische Signaturen rechtsverbindlich werden. Deutschland ist jetzt das erste Land, dass eine von Wirtschaft und Verwaltung breit akzeptierte Standard-Signatur einführt.

Der Kanzler setzte die Zielmarke. In seiner Rede zur Eröffnung der diesjährigen CeBIT sagte er:

“Man kann mit gutem Grund darauf hinweisen, dass wir in Deutschland Fortschritte gemacht haben und sie weiter machen werden. … Mit der Verbreitung der Online-Kommunikation steigen die Anforderungen an die Sicherheit. Gerade weil der persönliche Kontakt entfällt, müssen sich die Internetpartner elektronisch einwandfrei identifizieren können. Das ist eine wichtige und schwierige Aufgabe. Der Schlüssel dafür ist die elektronische Signatur. Deutschland ist eines der ersten Länder, das alle rechtlichen Grundlagen für die Gleichwertigkeit von elektronischer Signatur und eigenhändiger Unterschrift geschaffen hat. Wir wollen möglichst rasch erreichen, dass Online-Banking, elektronische Einkäufe, aber auch elektronische Behördengänge über das Internet mit ein und derselben elektronischen Unterschrift einfach und sicher möglich werden. … Ziel ist es, dass ab Anfang 2004 in größerem Umfang Bankkarten mit elektronischer Signaturfunktion für eine Vielzahl von Anwendungen genutzt werden können.”

Die Gründung eines Signaturbündnisses mit dem Ziel der Entwicklung eines einheitlichen Standards für elektronische Signaturen ist ein entscheidender Schritt auf diesem Weg. Erstmals sitzen die öffentliche Verwaltung und Vertreter der Wirtschaft in einem Boot, um gemeinsam den breiten Einsatz elektronischer Unterschriften zu fördern.

In zwei Arbeitsgruppen, einer für die technische Entwicklung und einer für die Entwicklung tragfähiger Geschäftsmodelle, soll nun in den nächsten Monaten gearbeitet werden.

Unterschiedliche Standards und hohe Kosten

Bürgerinnen und Bürgern, die heute Signaturkarten nutzen möchten, bietet sich ein verwirrendes Bild: unterschiedliche Anwendungen erfordern unterschiedliche Signaturen, mal eine fortgeschrittene, mal eine qualifizierte, gelegentlich geht es auch ganz ohne. Dies oft sogar bei unterschiedlichen Dienstleistungen ein und des selben Anbieters. Entscheidet man sich dann für die Anschaffung einer Signaturkarte, sind dafür immer noch hohe Gebühren zu zahlen.

Bei der Entwicklung des eGovernment zeigte sich schon sehr früh, dass sich nur mit Banken und Sparkassen gemeinsam die notwendige Verbreitung von Signaturkarten erreichen lässt. Sie verfügen einerseits bereits über weit verbreitete Chipkarten, auf denen sich auch digitale Signaturen aufbringen lassen können, andererseits haben sie selbst ein großes Interesse an der Entwicklung von Karten, die auch für das sichere Online-Banking zu verwenden sind. Eine Karte für alle Anwendungen eben.

Die Sparkasse Bremen wurde deshalb auch Gesellschafter bei bremen online services GmbH & Co. KG (bos).

In Bremen wurde bislang mit erheblichem Aufwand erreicht, dass sich die Anwendungen des bremer-online-service mit nahezu allen Signaturkarten nutzen lassen. Es wird die Arbeit des technischen Arbeitskreises des Signaturbündnisses sein, die Standardisierung von Signaturkarten und Lesegeräten voran zu treiben, um diesen Aufwand zukünftig zu minimieren.

Ein wichtiges Ziel: ein tragfähiges Geschäftsmodell

Besonders gespannt sein darf man auch auf die Ergebnisse einer weiteren Arbeitsgruppe, die ein tragfähiges Geschäftsmodell entwickeln will, bei dem die Kosten so verteilt werden sollen, wie auch der Nutzen entsteht. Heute müssen die Kosten einer Signaturkarte vom Karteninhaber getragen werden. Angesichts des geringen Nutzen stellen diese Kosten ein großes Hindernis für die weitere Verbreitung dar. Abhilfe könnte ein Gebührenmodell schaffen, wie es bei Geld- und Kreditkarten üblich ist. An deren Kosten wird auch der Einzelhandel beteiligt, und zwar bei jedem Karteneinsatz. Übertragen auf die Signaturkarte müssten Behörden und Unternehmen, die elektronische Signaturen akzeptieren, einen Obolus an die Karten ausgebenden TrustCenter entrichten.

EC-Cash ist so erfolgreich, weil sich hier auf Seite des Verbrauchers nur geringe Kosten ergeben und die Karte fast überall als Zahlungsmittel anerkannt wird. Der Handel akzeptiert wegen der damit verbundenen zusätzlichen Umsätze die Kostenbeteiligung. Nur ein Finanzierungsmodell, das sich daran orientiert, wird erfolgreich sein.

Zukunft des eGovernment

Der Erfolg des eGovernment in Deutschland hängt wesentlich von der erfolgreichen Arbeit des Signaturbündnisses ab. Große Nutzerzahlen für Verwaltungsdienstleistungen im Internet wurden bislang vor allem bei Anwendungen für die Wirtschaft erzielt. In Bremen sind dies beispielsweise das Online-Mahnverfahren oder die elektronische Registerauskunft. Bei diesen Anwendungen stehen die Kosten für die bei den Nutzern notwendige Infrastruktur (Signaturkarte und Leser) in einem vernünftigen Verhältnis zum Nutzen. Für Bürgerinnen und Bürger bedeutet die Anschaffung einer Signaturkarte einen erheblichen Kostenfaktor, wenn der Preis nicht, wie in Bremen, durch Fördermittel erheblich subventioniert wird.

Nicht nur die Bürgerinnen und Bürger profitieren von den elektronischen Unterschriften. Sie machen interne und externe Verwaltungsabläufe effizienter, schneller und sicherer. Dies birgt für Verwaltung und Wirtschaft ein erhebliches Einsparpotenzial. Bereits heutige eGovernment-Dienstleistungen konnten dies erfolgreich belegen.

Wichtig ist hier auch, dass sich Bund, Länder und Kommunen ihrer politischen Verantwortung auf diesem Feld bewusst werden und für den neuen einheitlichen Standard auch eine entsprechende Infrastruktur schaffen.

Eine neue Studie über die Nutzung des eGovernment in Großbritannien hat ernüchterende Ergebnisse geliefert. Auf der Insel denkt man über neue Anreize nach.

In europäischen Studien über E-Government liegt Großbritannien immer auf den vorderen Plätzen. Über zwei Drittel des Königreichs sind online, es gibt mehr als 3000 Regierungssites im Netz und die staatliche Unterstützung der Online-Verwaltung beträgt sechs Milliarden Pfund bis 2005. Die virtuellen Amtsstuben auf der Insel gelten als beispielhaft. Bis 2005 will Großbritannien, genauso wie Deutschland, alle online-fähigen Dienstleistungen des Staates im Netz verfügbar gemacht haben.

Doch jetzt hat eine Studie der britischen Verwaltung die Stimmung verhagelt.
HEDRA, eine IT-Consulting-Agentur, die eng mit der Regierung zusammen arbeitet, stellte mittels einer Telefonumfrage fest, dass bisher weniger als ein Drittel der Briten die staatlichen Seiten besucht hat. 41 Prozent der 1006 Befragten gaben an, sie würden lieber eine Behörde aufsuchen und dort ihre amtlichen Angelegenheiten abwickeln. 29 Prozent wählten das Telefon als bevorzugtes Kommunikationsmittel und nur 14 Prozent das Internet. Keiner von den Befragten, die das E-Government nutzen, ist älter als 65. Das magere Ergebnis verrät: Auch in Großbritannien führen Amtsgänge kaum durch den Cyberspace.

Kein Netz für soziale Randgruppen

In einer
Presseerklärung lässt HEDRA deshalb kein gutes Haar am Online-Auftritt Großbritanniens. Die Hälfte der Ausgaben für E-Government sei rausgeworfenes Geld, konstatiert HEDRA. Das Design der Regierungssites sei schlecht und die Navigation zu undurchsichtig. Die Umfrage hat ergeben, dass über die Hälfte der Befragten das Angebot nutzen würden, wenn es einfacher zu handhaben wäre. Hierin liege, so HEDRA in der Presseerklärung, der Hauptgrund für die schlechte Auslastung der britischen Online-Ämter. Vor allem hätten es die Online-Verwaltungen nicht geschafft, soziale Randgruppen, die stark auf staatliche Zuwendung und damit auf Amtsverkehr angewiesen sind, für die Online-Nutzung zu gewinnen. Zudem werden die staatlichen Seiten fast ausschließlich als Informationsmedium genutzt, nur fünf Prozent der Befragten wickeln auch amtliche Vorgänge (Transaktionen) über das Netz ab. Gerade das muss die britischen Verwaltungssites schmerzen, denn die sogenannten E-Services – Verwaltungsdienstleistungen auf elektronischem Wege – stehen im Vordergrund ihrer Web-Auftritte.

Zerkratztes Vorbild

Auch Deutschland setzt vor allem auf E-Services. Welche Schlüsse lässt also die HEDRA-Studie zu? In Deutschland sind die User-Zahlen der Verwaltungssites geringer als in Großbritannien, das bestätigt eine repräsentative
Emnid-Umfrage. Aber der Unterschied ist nicht groß. Vor allem das Online-Angebot der Briten galt im Vergleich zu Deutschland jedoch als vorbildlich und besonders ausgefeilt. Dieses Bild hat die Umfrage von HEDRA etwas zerkratzt.

Nun kann man dieses Ergebnis in zwei Richtungen auslegen: Entweder ist das Online-Angebot in Großbritannien mangelhaft oder das Online-Angebot erreicht die Bürger noch nicht. Beides ist richtig. E-Government hat sich in wenigen Jahren zu einem beachtlichen Faktor in der Verwaltung entwickelt. Doch Geburtsfehler und mangelnde Transparenz gehören zu den Begleitern einer Innovation. Bisher gibt es wenig Studien über Auslastung der staatlichen Online-Seiten. Vielleicht hat die HEDRA-Studie die britischen Verwaltung deshalb besonders verschreckt.

Warum schrecken die Bürger zurück?

Ziel des E-Government ist eine Verbesserung und Erweiterung des staatlichen Leistungsangebots. Die Online-Angebote sollen die Ämter entlasten und zur Kundenfreundlichkeit beitragen. Dieses Projekt erfordert neben der Vereinfachung von Verwaltungsstrukturen auch die Schulung des Personals und die Zusammenarbeit zwischen Behörden. Das britische Beispiel unterstreicht, dass dieser Wandel in der Verwaltung nicht von heute auf morgen funktioniert. Das britische Beispiel zeigt aber auch, dass dort, wo die internetgestützte Aufnahme und Bearbeitung von Anliegen (E-Services) angeboten wird, noch viele Bürger vor einer Nutzung zurückschrecken. Dafür gibt es mehrere Gründe: Softwareprobleme (hohe Fehlerquote und Störanfälligkeit), komplizierte Verfahren, fehlende Anreize für die Erprobung neuer Anwendungen, fehlende Leistungsmerkmale der Neuen Medien oder Angst vor Missbrauch von Daten. In Deutschland etwa ist die Angst des Datenmissbrauchs besonders groß. Bei der Emnid-Umfrage von 2002 äußerten 81 Prozent der Befragten große Sicherheitsbedenken und lagen damit 18 Prozent über dem internationalen Durchschnitt.

Billiger mit E-Government?

Die Studien von Emnid und HEDRA bestätigen, dass sich die Bürger mittlerweile gerne Informationen aus dem Netz ziehen. Den Schritt zum E-Service machen aber nur wenige. Der Erfolg von E-Services erfordert Kompetenz und Aufmerksamkeit auf beiden Seiten: beim Bürger und beim Staat. Dabei kann der Staat die Online-Verwaltung nicht nur durch ein gutes Angebot, sondern auch durch Anreize schmackhaft machen. In Deutschland wird darüber kaum diskutiert. Stuart James, Vize-Vorsitzender von HEDRA, greift eine Idee aus der Privatwirtschaft auf, um den Verkehr auf den Verwaltungsseiten zu steigern: Der Staat könnte steuerliche Vergünstigungen für diejenigen anbieten, die ihre Amtsgeschäfte über das Netz abwickeln. Schließlich gaben 81 Prozent der Befragten Briten an, sie würden das Internet mehr nutzen, wenn sie dadurch Vergünstigungen einstreichen würden.