Die Liste der Vorteile ist lang

Doch warum setzt sich Open Source Software in Stadtverwaltungen nicht durch? Es scheinen doch so viele gute Gründe dafür zu sprechen. Da ist zunächst die Kostenfrage: Während die Lizenzgebühren für kommerzielle Software in städtischen Verwaltungen schnell mehrere Millionen erreichen, ist OSS kostenlos verfügbar. Viel schwerer als der Kostenaspekt wiegen für Verwaltungen aber häufig die strategischen Vorteile. Die Nutzung von OSS reduziert die Abhängigkeit von einzelnen Unternehmen und ermöglicht langfristige Planungssicherheit. Im Normalfall sind Stadtverwaltungen gezwungen, jedes Mal neue Software anzuschaffen, wenn die Hersteller alle paar Jahre neue Versionen einführen und den Support für die bisher genutzten einstellen.
Open Source Software und freie Betriebssysteme wie Linux haben hingegen deutlich längere Laufzeiten. Sobald die Mitarbeiter einmal mit den neuen Programmen umzugehen wissen, entfällt der immer wiederkehrende Schulungsbedarf, den die Installation neuer Betriebssysteme verursacht. Unabhängigkeit von Großkonzernen bedeutet auch, dass ein Wettbewerb zwischen verschiedenen Softwarelösungen möglich wird. In der aktuellen Praxis wird die Auswahl der Software-Werkzeuge, die Verwaltungen nutzen, meist von Microsoft vorbestimmt, denn Microsoft ist das Unternehmen, dessen Produkte die meisten deutschen Städte verwenden. Außerdem erlauben offene Standards es den IT-Abteilungen von Behörden, die Software eigens an die Bedürfnisse der jeweiligen Stadt anzupassen, bei Bedarf Erweiterungen vorzunehmen und Fehler selbst zu finden und zu beheben.
Und nicht zu vergessen: die Datensicherheit. Schon seit Langem wurde vermutet, dass große amerikanische Softwarekonzerne Hintertüren in ihre Betriebssysteme einbauen, die den Geheimdiensten das Spionieren erleichtern. Seit den Enthüllungen von Edward Snowden ist nun bekannt, dass Microsoft und andere Großkonzerne eng mit der NSA kooperieren und Informationen aus Cloud und Webmail weitergegeben haben. Das wirft die Frage auf, ob sensible Persönlichkeitsdaten von Bürgern sowie interne Verwaltungskommunikation tatsächlich auf Windows-betriebenen Computern und Servern am besten aufgehoben sind.

In der Praxis hakt es oft

Es gibt also einige gute Argumente, die für die Nutzung offener Software in Stadtverwaltungen sprechen. Und dennoch finden sich in Deutschland nur wenige Kommunen, die sich nachhaltig von dem Microsoft-Monopol gelöst haben. Versuche, zu offener Software zu wechseln, gab es einige, doch häufig wurden nach wenigen Jahren wieder kommerzielle Lösungen angeschafft, wie etwa vor anderthalb Jahren in Freiburg. Die Stadt im Breisgau hatte 2007 eine Strategie offener Standards beschlossen und ODF als Standardformat für Dokumente innerhalb der Verwaltung festgelegt. Im Zuge dieses Strategiebeschlusses wurde OpenOffice als Nachfolger für das bislang verwendete MS-Office 2000 eingeführt. Die offene Software konnte sich in der Praxis jedoch nie nachhaltig durchsetzen. Denn aufgrund von Kompatibilitätsproblemen mit Fachanwendungen und Problemen beim Dokumentenaustausch mit externen Stellen wurden Open Office und MS-Office vielfach parallel betrieben. In einem Gutachten zur Situation in Freiburg wurde schließlich eine Abkehr von Open Office sowie die Anschaffung von Office 2010 empfohlen und im November 2012 mit knapper Mehrheit im Stadtrat beschlossen. Damit war die Open Source-Strategie der Stadt gescheitert.
Rüdiger Czieschla, der IT-Leiter der Stadt Freiburg, beschreibt in einem Beitrag zum Buch „Open Source im öffentlichen Sektor“ ausführlich die Gründe für dieses Scheitern. Man habe sich zu sehr auf die technische Umsetzung der Migration konzentriert und den Schulungsaufwand zunächst unterschätzt. Die unterschätzten Probleme hätten wiederum zu Verärgerung bei den Mitarbeitern und Produktivitätseinbußen geführt. „Technische Schwierigkeiten und Kompatibilitätsprobleme mit Fachanwendungen waren Wasser auf den Mühlen von Skeptikern und Verweigerern“, stellt Czieschla enttäuscht fest. Zudem kritisiert er das „behördliche Beharrungsvermögen“, also den Unwillen im Mitarbeiterstab, sich auf Neues einzustellen sowie eine „kritikfixierte Haltung“ in der Führungsebene.
Auch der Freiburger Stadtrat Timothy Simms konstatierte einen mangelnden Rückhalt seitens strategischer Akteure. Open Office sei zu einem Sündenbock für alles geworden, was zwischen Verwaltung und IT falsch lief. Für Simms ist nicht die Open Source Software gescheitert, sondern der Weg der Einführung, den Freiburg gewählt hat.
Von offizieller Seite wird die Rolle rückwärts mit technischen Problemen, einer geringen Akzeptanz bei den Mitarbeitern und Leistungsschwächen im Vergleich zu Microsoft-Pendants begründet.
Mit diesen Argumenten steht Freiburg nicht alleine, in München gibt es ähnliche Kritikpunkte. Mitarbeiter seien unzufrieden, den OSS-Programmen fehlten gängige Funktionen und die Einrichtung der Smartphones der beiden Bürgermeister der Stadt habe fast vier Wochen gedauert, heißt es aus der Rathausspitze.

Es gibt Hoffnung

Dass es auch anders geht, zeigt das Beispiel Treuchtlingen. Die 12.500-Einwohner-Gemeinde in Mittelfranken ist eines der wenigen Positivbeispiele für die umfassende Anwendung von Open Source Software auf Verwaltungsebene. Der Wechsel zu OSS wurde hier jedoch nicht aus ideologischen oder finanziellen Motiven in Angriff genommen, am Anfang standen handfeste IT-Probleme: Bevor Treuchtlingen im Jahr 2002 beschloss, die gesamte Verwaltung auf OSS umzustellen, hatten die Mitarbeiter mit schwerwiegenden Kompatibilitätsproblemen zu kämpfen, die dazu führten, dass sie ihre PCs herunter- und mit einer anderen Windows-Version wieder hochfahren mussten, um zwischen verschiedenen Anwendungen zu wechseln. Zur Beseitigung dieser Missstände wurde die Hardwarestruktur der Verwaltung neu aufgestellt, für OSS entschied man sich aufgrund der langen Laufzeiten.
Doch obwohl die Zufriedenheit der Mitarbeiter mit der Open Source-Lösung durch eine Umfrage belegt ist, wird die Nutzung von OSS intern und extern immer wieder in Frage gestellt, erzählt der Treuchtlinger Systemadministrator Heinz-M. Graesing. Ein immer wiederkehrender Vorwurf in der Öffentlichkeit laute, es würden durch die interne Weiterentwicklung und Anpassung der Open Source-Programme Steuergelder verschwendet und man nehme der freien Wirtschaft Aufträge weg, berichtet Graesing. In kommunalen Führungsebenen tendiere man häufig dazu, lieber fertige Produkte zu kaufen, statt selbst Lösungen zu entwickeln. Die zu erwartenden Kosten für eine Rückmigration zu kommerzieller Software hätten derartige Pläne in Treuchtlingen bisher jedoch immer gestoppt. Und so tüftelt das Treuchtlinger IT-Team weiter daran, den Einsatz von OSS zu verfeinern. Mit Erfolg. Die Gemeinde betreibt einen Großteil ihrer Anwendungen autark und entwickelt mit internem Know-How Fachanwendungen für den Eigenbedarf.
So begeistert Graesing von den Möglichkeiten von OSS ist, so ist er sich aber auch im Klaren darüber, dass Treuchtlingens Erfolgsgeschichte ein Sonderfall ist, der sich heute, mehr als zehn Jahre nach der Einführung, nicht einfach auf andere Städte übertragen lasse. In Treuchtlingen habe der Umstieg auf OSS eine so massive Verbesserung der bisherigen Arbeitsqualität bedeutet, dass die Mitarbeiter die Veränderung bereitwillig angenommen hätten, erzählt Graesing. Inzwischen hätten aber auch kommerzielle Anbieter ihre Produkte verbessert und ein Systemwechsel sei heute viel schwieriger durchzusetzen.

Dogmatik hilft nicht weiter

Die Beispiele aus der Praxis zeigen: Während in privaten Haushalten oder kleineren Unternehmensstrukturen der Gebrauch von einzelnen Open Source-Anwendungen keine Seltenheit mehr ist, stellt ein Programmwechsel oder gar der Umstieg auf ein anderes Betriebssystem im öffentlichen Sektor eine große Herausforderung dar. Die Mitarbeiter müssen das neue System akzeptieren und sich umgewöhnen. Durch Schulungen und vorzunehmende Anpassungen der Software an die jeweiligen Bedürfnisse entsteht in den IT-Abteilungen zunächst ein höheres Arbeitsaufkommen.
Zudem gilt es, politischen Rückhalt zu sichern, denn in städtischen Führungsriegen bestehen häufig Zweifel über die technische Ausgereiftheit alternativer Betriebssysteme. Außerdem müssen für Probleme mit Fachanwendungen, die nur für proprietäre Software ausgelegt sind, kreative Lösungen gefunden werden. Nicht zuletzt betreiben große Technologiekonzerne massive Lobbyarbeit gegen den Einsatz von Open Source Software in Verwaltungen. Im Fall von München verbreitete Microsoft beispielsweise eine Studie, die unter Verwendung strittiger Annahmen immense Mehrkosten der Linux-Migration im Vergleich zu einer Umstellung auf Windows XP errechnete.Und wie es der Zufall will, hat der jetzige Münchner Oberbürgermeister Dieter Reiter in seiner vorherigen Position als Wirtschaftsreferent entscheidend daran mitgewirkt, dass Microsoft seinen Deutschlandsitz in die Münchner Innenstadt verlagert.
Was bleibt, ist die Erkenntnis, dass hehre Ideale allein im bürokratischen Arbeitsalltag keine Veränderung bewirken. Auch wenn die Nutzung von Linux und Open Source Software in politischen Debatten gern als Akt der Befreiung aus dem festen Griff eines Monopolisten verkauft wird, muss OSS sich der Realität der Märkte stellen und sich im Hinblick auf Funktion und Kosten bewähren. Systemwechsel aus rein ideologischen Motiven können sonst früher oder später nur allzu leicht am „behördlichen Beharrungsvermögen“ scheitern.
Auch der Treuchtlinger Systemadministrator Graesing hält nichts von ideologischen Grabenkämpfen zwischen proprietärer und offener Software und setzt, ganz IT-Fachmann, auf Pragmatik. Sein Rat: „Man darf nicht den Fehler machen, das gesamte System auf einmal umzustellen, vor allem wenn es davor gut funktioniert hat. Dann wird die Umstellung nicht angenommen. Stattdessen muss man schauen, in welchen Bereichen sich welche Lösungen anbieten, wo OSS konkret etwas verbessern kann, und dann muss man sicherstellen, dass das neue System tatsächlich besser funktioniert als das alte.“
 
Foto: opensource.com

 

Wie gut funktioniert in Europa der Austausch von Informationen? In den Augen der EU-Kommission behindern noch immer zu viele Sprachprobleme und technische Hindernisse eine reibungslose Zusammenarbeit zwischen den Behörden Europas. Deshalb will die Kommission mit ihrem neuen Programm
IDABC jetzt den Datenfluss deutlich beschleunigen. Das eGovernment-Projekt IDABC steht für Interoperabilität europaweiter elektronischer Behördendienste für öffentliche Verwaltungen, Unternehmen und Bürger’. Hinter diesem komplexen Label verbirgt sich eine einfache Botschaft: Europas Bürger und seine Unternehmen sollen direkt von einem gesamteuropäischen Verwaltungsnetz profitieren können. In einem ersten Schritt werden seit Anfang des Jahres die von den Mitgliedsländern der EU angebotenen eGovernment-Projekte technisch besser aufeinander abgestimmt. Bis 2009 soll dann eine reibungslose Infrastruktur für grenzüberschreitende Verwaltungsaufgaben aufgebaut sein, nicht zuletzt durch die gezielte Förderung von Open-Source Anwendungen und offenen Dokumentstandards.

Harmonisierung auf Knopfdruck?



Um in Europa Daten austauschen zu können, müssen zunächst einige sprachliche wie kulturelle Hürden überwunden werden. Mit mehr als 20 Amtssprachen und einer Vielzahl verschiedener Arbeitskulturen bedarf es der Vereinbarung akzeptierter Regeln und auch gemeinsamer technischer Standards. Bereits kleinste Unstimmigkeiten können hier fatale Auswirkungen haben. So kann ein Online-Formular verschiedener Mitgliedsländer, in dem beispielsweise von einem ‚Preis’ die Rede ist, von der einen Behörde als Preis pro Stück, von der anderen als Endpreis verstanden werden. Eine eGovernment Konferenz unter italienischer Präsidentschaft nahm im Sommer 2003 in Como (Italien) derlei Probleme zum Anlass, die Harmonisierung der digitalen Verwaltung weiter voranzutreiben. Alle EU Mitgliedsländer und die damaligen Beitrittskandidaten verpflichteten sich zum Aufbau technischer eGovernment Standards. Doch wie stimmt man so viele verschiedene Behörden aufeinander ab? IDABC ist der Versuch, diese Mammutaufgabe zu bewerkstelligen. Dabei kommt der Definition von gemeinsamen technischen Standards eine besondere Bedeutung zu. Der Leitfaden European Interoperability Framework’ (EIF) soll nationalen Behörden ermöglichen, nur solche Software zu verwenden, die mit den anderen Mitgliedsstaaten kompatibel ist. Seit November 2004 steht EIF Behörden, Unternehmen und Privatpersonen zur Verfügung und wird regelmäßig erneuert. Wie nützlich EIF im Alltag aber tatsächlich ist, bleibt fraglich. Bis heute ist es nämlich nicht möglich, die von der Kommission und nationalen IT-Experten ausgearbeiteten Richtlinien auf einzelne Software-Produkte anzuwenden. Ob die digitale Steuererklärung somit technisch mit der des EU-Nachbarn übereinstimmt, bleibt auch mit EIF Ermessenssache.

Migration auf Open Source

Neben der reibungslosen Zusammenarbeit steht besonders das Thema Open-Source Anwendungen im Zentrum des IDABC Projekts. Zahlreiche
Studien widmen sich dem Thema Interoperabilität und Open-Source Produkte. Die Kommission unterhält dafür ein eigens eingerichtes
‘Open-Source Observatory’, eine Art Nachlagewerk für den erfolgreichen Einsatz von Open-Source Anwendungen an verschiedenen Punkten des Verwaltungsnetzes. Eine Open-Source Migrationsrichtlinie bietet praktische Empfehlungen, wie die jeweilige Behörde am besten zu einer Linux-basierten Anwendung wechseln kann. Angefertigt wurde der Leitfaden von IT-Experten des öffentlichen Sektors aus Dänemark, Finnland, Italien, Deutschland und Schweden. Ob die Initiativen von IDABC aber tatsächlich die Auswahl von Software durch nationale Behörden beeinflussen kann, bleibt abzuwarten.

Offene Standards bei Dokumenten

Ein weiterer zentraler Baustein der IDABC-Initiative ist die Unterstützung offener Standards für Dokumentformate. Anders als heutzutage werden Dokumente mit einem offenen Standard nicht durch einige wenige Anbieter kontrolliert, sondern sind unabhängig vom jeweiligen Office-Paket lesbar. Der Vorteil liegt auf der Hand: die Kommunikation zwischen Bürger, Unternehmen und Verwaltung ist nicht abhängig vom Verhalten der Industrie und die Zugänglichkeit der Informationen ist für alle sichergestellt. Im Diskussionsforum Open Forum Europe’ (OFE) präsentiert die EU-Kommission erste Diskussionsergebnisse mit den zentralen Industrieakteuren Microsoft, Sun und IBM. Der Weg zu einem offenen Dokumentformat ist weit: Neben den Industrieakteuren müssen auch die Bürger vom Nutzen eines neuen Dokumentformats überzeugt werden. Die technische Umsetzung könnte dann durch eine Kombination von Open-Source Produkten (zum Beispiel XML-basierend) und einem förmlichen Standardisierungsverfahren erfolgen. Die EU-Kommission schlägt vor, dass von der
OASIS (Organization for the Advancement of Structured Information Standards) zur Entwickung eines offenen Standards entworfene Datei-Format
Open-Office.org zu etablieren. Eine Einigung auf einen solchen offenen Dokumentstandard vor dem geplanten Projektende von IDABC im Jahre 2009 ist heute noch nicht in Sicht. Zu groß sind die widersprüchlichen Interessen von Industrie und Verwaltung. So dürfte also auch das Nachfolgeprojekt von IDABC weiterhin mit den Fragen offene Standards und Interoperabilität konfrontiert sein.

Kernstück zur Förderung dieses Vertrauens, ist die elektronische Signatur, die bestimmte Sicherheitsanforderungen erfüllt. Elektronische Signaturverfahren garantieren in der elektronischen Welt die Authentizität des Absenders einer Nachricht und die Integrität der Daten in Hinblick auf ihre Unverfälschtheit.

Elektronische Signatur ersetzt Unterschrift

Die elektronische Signatur ersetzt bei Online-Geschäften und Online-Behördengängen die eigenhändige Unterschrift – zumindest rechtlich. Tatsächlich kommen elektronische Signaturen in der Praxis bislang kaum vor. Denn die elektronische Signatur ist eines der seltenen Beispiele, bei der eine technologische Innovation rechtlich gefasst wurde, bevor sie im Markt überhaupt nennenswert angekommen war. Das erste Signaturgesetz stammt von 1997, die EU-Richtlinie von 1999.

Seitdem haben sich Chipkarten mit elektronischer Signatur nicht durchsetzen können, weil niemand bereit ist, ihre Ausgabe zu bezahlen. Hermann-Josef Lamberti, IT-Vorstand der Deutschen Bank, vergleicht das Signaturgesetz mit der Straßenverkehrsordnung, die Signaturkarten mit den Straßen, der Infrastruktur des Verkehrswesens. Ohne Straßen kein Autoverkehr, selbst wenn die Verkehrsregeln klar sind.

Verkauf von Signaturkarten läuft schleppend

Woran liegt das? Die Zurückhaltung bei der Ausgabe und dem Erwerb von Signaturkarten hat zwei Ursachen: Zum einen das Wirrwarr unterschiedlicher Signaturen, zum anderen die vielzitierte Henne-Ei-Problematik.

Die elektronische Signatur als technische Innovation hat sich nach ihrer Entstehung in vielfältigen konkurrierenden Produkten niedergeschlagen. Zertifikate werden auf dem PC gespeichert oder in Chipkarten, letztere kontaktlos oder kontaktbehaftet. Spezialanwendungen für den Einsatz der Signatur finden sich als verbundener Teil von Fachanwendungen ebenso wie als Plug-In für Standard-Software. Unterschiedliche Zertifikatsformate und Verzeichnis-Strukturen verkomplizieren die Lage zusätzlich.

Signaturvielfalt hat Signaturgesetz befördert

Diese Produktvielfalt rund um die Signatur hat das Signaturgesetz nicht verhindert, sondern ein Stück weit befördert: Durch die Definition unterschiedlicher Arten von Signatur, gedacht als Leitlinie für verschiedene Verwendungszwecke, hat das Gesetz eine leidenschaftliche Diskussion über die “richtige” Signatur ausgelöst, die durch die technischen Inkompatibilitäten zusätzlich an Schärfe gewann. Als Folge kann niemand genau sagen, was gemeint ist, wenn eine Anwendung “die elektronische Signatur” integriert oder wenn ein Nutzer eine Chipkarte “mit Signatur” erwirbt. In vielen Fällen wird beides nicht zueinander passen.

Zum Wirrwarr der Signaturen kommt das Fehlen von Anwendungen. Anwendungen, die eine elektronische Signatur voraussetzen, gibt es bislang kaum. Das liegt zum einen daran, dass viele gewinnbringende Geschäftsideen im Internet ohne keine elektronische Signatur auskommen – Beispiel Amazon, Beispiel eBay. Auch bei den Behördendienstleistungen wird die eigenhändige Unterschrift respektive elektronische Signatur nicht so häufig benötigt, wie allgemein angenommen wird: Unter 100 der über 400 BundOnline-Dienstleistungen sind tatsächlich auf die elektronische Signatur angewiesen.

Signaturkarten könnten Sicherheit von verbessern

Der Mangel an Anwendungen liegt zum anderen daran, dass kaum ein Kunde eine Signatur besitzt. Zwar ließe sich mit der Signatur die Sicherheit von eCommerce- und eGovernment-Anwendungen deutlich erhöhen – auch da, wo die Signatur rechtlich nicht notwendig wäre. Doch das lohnt sich für Online-Händler oder Behörden nicht, solange die Karten kaum verbreitet sind. Und für den Kunden lohnt sich die Karte nicht, weil es keine Anwendungen gibt die Henne-Ei-Problematik.

Das Signaturbündnis ist angetreten, beides zu überwinden, den technischen Wirrwarr und die Henne-Ei-Problematik. Mit der deutschen Kreditwirtschaft und der öffentlichen Verwaltung haben sich zwei Partner zusammen getan, die beide ein Interesse am Erfolg der elektronischen Signatur haben. Banken und Behörden mit ihrer vielfältigen Kunden- und Anwendungsstruktur haben kein Interesse an der Diskussion über diese oder jene Art der Signatur. Sie brauchen eine Signatur, eine marktgängige, universell akzeptierte Lösung, mit der jeder Kunde alle Services der Banken und Behörden nutzen kann.

Bündnisziel: Alle Partner sollen alle Anwendungen erledigen können

Sie definiert das Signaturbündnis. In einem “Konvergenzpapier” wird festgelegt, welche Standards die Partner der elektronischen Signatur zugrunde legen, damit die Signaturkarten aller Partner für die Anwendungen aller Partner nutzbar sind: Alle Anwendungen mit allen Karten ist das große Ziel des Bündnisses. Wie man sich beim Geldautomaten gemeinhin keine Gedanken machen muss, ob die eigene ec-Karte interoperabel ist, so soll es auch bei den Signaturanwendungen sein. Mit den Standards des Signaturbündnisses im Rücken muss sich kein Anwendungsentwickler mehr Gedanken machen, ob er in die “richtige” Signatur investiert. Die Bundesregierung hat mit dem Signaturbündnis die klare Aussage verbunden, dass alle staatlichen Kartenprodukte, von der Jobcard über die Health Professional Card bis hin zu einem elektronischen Personalausweis die Standards des Signaturbündnisses berücksichtigen werden.

Daneben geht das Bündnis auch das Henne-Ei-Thema an: Die Kreditwirtschaft als wichtiger Partner im Bündnis gibt zahlreiche Karten aus, demnächst auch mit Chip. Sie sind allgemein akzeptiert und eignen sich hervorragend als Träger der elektronischen Signatur. Der Staat wird nach und nach auf allen Ebenen die Verwaltungsvorgänge ins Internet stellen und dabei auch auf die elektronische Signatur setzen. Was liegt näher, als diese Anwendungen so zu gestalten, dass sie mit Karten der Banken genutzt werden können? Erfolgreiche Beispiele wie die Elektronische Steuererklärung (ELSTER) und die Rentenauskunft der Bundesversicherungsanstalt für Angestellte zeigen, dass das machbar ist. Im Signaturbündnis arbeiten wir nun an einem Geschäftsmodell, mit dem die Kosten dieser Vorgehensweise zwischen den Partnern aufgeteilt werden – Henne und Ei entstehen gleichzeitig.

Deutschland hat als erstes Land eine Standard-Signatur eingeführt

Deutschland ist Marktführer bei der Chipkartentechnologie. Deutschland hat mit dem Signaturgesetz als eines der ersten Länder die Voraussetzung geschaffen, dass elektronische Signaturen rechtsverbindlich werden. Deutschland ist jetzt das erste Land, dass eine von Wirtschaft und Verwaltung breit akzeptierte Standard-Signatur einführt.

Dabei liegen die Vorteile von E-Commerce und E-Government auf der Hand: Online-Banking und elektronische Ausschreibungen sind wichtige B2C- bzw. B2B-E-Commerce Anwendungen. Auch im E-Government gibt es zahlreiche attraktive Angebote: könnte sich ein Bürger nach einem Wohnungswechsel zum Beispiel auf elektronischem Wege ummelden und über das Internet für sein Auto ein neues Kennzeichen beantragen, würde er oftmals lange Warteschlangen in den Behörden umgehen und Zeit sparen. In Bremen ist das schon möglich – allerdings bleibt diese Option von den meisten Bürgern ungenutzt. Denn zahlreiche E-Government Anwendungen erfordern, dass die Verwaltung ihren Kommunikationspartner eindeutig identifizieren kann und dass dieser auch im Internet eine rechtlich bindende Willenserklärung abgibt. Eine zuverlässige Authentifizierung ist mit Hilfe einer qualifizierten Digitalen Signatur möglich. Eine Karte, die qualifizierte digitale Signaturen erzeugen kann, besitzen allerdings nur wenige Bremer.

Anwendungen und Karten fehlen

Diese Situation charakterisiert das Grundproblem, dem sich E-Government und E-Commerce derzeit gegenübersehen. Dabei sind die rechtlichen Voraussetzungen gegeben: mit Signaturgesetz und der Gleichstellung von händischer Unterschrift und Digitaler Signatur besteht ein Rahmen, innerhalb dessen rechtlich bindende Willenserklärungen auf elektronischem Weg abgegeben werden können. Bisher fehlt es aber sowohl an einer ausreichenden Zahl interessanter Anwendungen als auch an einer kritischen Masse bei den Signaturkarten. Aus Sicht des Bürgers lohnt es sich in der Regel nicht, für einen Umzug oder eine Kfz-Ummeldung eine Signaturkarte und den dazu gehörigen Leser zu erwerben. Die relativ hohen Kosten für den Kauf einer Karte und des zugehörigen Lesegerätes schrecken mögliche Anwender ab, da ihnen nur vereinzelte nutzbringende Anwendungen gegenüberstehen. So interessant und zeitsparend E-Government ist – eine Killerapplikation ist es sicherlich nicht. Andererseits werden Unternehmen kaum attraktive Anwendungen zur Verfügung stellen, wenn keine ausreichende Zahl von Karten im Markt ist. In diesem Fall wird sich nämlich ihre Investition in die Online-Anwendung nicht amortisieren. Dieses sog. Henne-Ei Problem erschwert die weite Verbreitung und Nutzung der Digitalen Signatur: eine kritische Masse wird nicht erreicht.

Auch das Problem fehlender Standardisierung und Interoperabilität wirkt in die gleiche Richtung. Ziel muss es sein, dass ein Bürger mit einer Signaturkarte nicht nur seine Steuerklärung online durchführen kann oder bei der BfA eine Rentenauskunft erhält. Er sollte auch mit der gleichen Karte seine Adresse bei einer Versicherung ändern oder online ein Konto eröffnen können. Das bedeutet, dass alle Partner technisch in der Lage sein müssen, die von einem beliebigen Anbieter herausgegebenen Karten zu akzeptieren. Dies ist heute noch nicht der Fall: Insellösungen dominieren die Signaturlandschaft. Damit ist aber das Produkt „Signaturkarte“ eines bestimmten Kartenherausgebers für den Kunden nur sehr begrenzt einsetzbar und hat damit einen geringeren Nutzen als es potenziell haben könnte. Dies hemmt die Verbreitung von Signaturlösungen sowohl bei den Bürgern als auch bei den Unternehmen, die Anwendungen bereitstellen könnten.

Signaturbündnis schafft Abhilfe

Das Anfang April zwischen Vertretern von Staat und Wirtschaft geschaffene Signaturbündnis setzt genau an diesen Problemkreisen an: Es will sowohl die Ausgabe von interoperablen Karten als auch die Verbreitung von signaturfähigen Anwendungen fördern. Einer kritischen Masse von Signaturkarten soll damit der Weg bereitet werden. Dabei handelt es sich nicht nur um eine technisch motivierte Zielsetzung: die Nutzung von Digitalen Signaturen hat hohe praktische Relevanz, da sie die Fortentwicklung von E-Commerce und E-Government mitbestimmt.

Das Signaturbündnis startet unter guten Voraussetzungen: sowohl Anbieter von Kartenlösungen, insbesondere aus der Kreditwirtschaft, als auch Unternehmen und die öffentliche Verwaltung, die Anwendungen bereitstellen, sind Mitglieder des Bündnisses. Ein solches Public-Private-Partnership bietet die Chance, übergreifende Lösungen zu erarbeiten, die alle Beteiligten in einem koordinierten Prozess an der Lösungsfindung beteiligen. Und es hat den entscheidenden Vorteil, dass an beiden Komponenten gearbeitet wird: mit Hilfe der beteiligten Partner wird sowohl die Zahl der Anwendungen als auch die der im Markt befindlichen Karten erhöht.

Zahlreiche Aufgaben zu lösen

Auf das Bündnis warten zahlreiche Aufgaben: In einer technischen Arbeitsgruppe müssen die Themen Standardisierung und Interoperabilität erarbeitet werden. Dabei geht es darum, die verschiedenen, am Markt angebotenen Karten und Anwendungen interoperabel zu gestalten. Ziel ist es, die bestehenden Insellösungen zu einer Public-Key Infrastruktur (PKI) zu integrieren. Dabei sollte das Bündnis auch europäisch denken: vor dem Hintergrund hoher wirtschaftlicher Integration in der Europäischen Union ist es unabdingbar, dass Signaturlösungen zumindest europaweit einsetzbar sind. Daher muss es auch darum gehen, darauf hinzuwirken, dass ein offenes, interoperables und praktikables System auf europäischer Ebene konzipiert wird.

In der Arbeitsgruppe Geschäftsmodelle sollen Konzepte für tragfähige Geschäftsmodelle entwickelt werden. Die Bereitstellung einer Signatur-Infrastruktur verursacht Kosten bei den Unternehmen, die Karten herausgeben. Diesen stehen Effizienzgewinne bei all den Unternehmen und Teilen der öffentlichen Verwaltung gegenüber, die mit Hilfe des Einsatzes von Digitalen Signaturen ihre Prozesse verschlanken. Für eine mittelfristig tragfähige Signaturlandschaft ist es daher unabdingbar, dass sich alle, die vom Einsatz digitaler Signaturen profitieren, auch an ihrer Finanzierung beteiligen. Es ist auch darüber nachzudenken, wie die Nutzung elektronischer Kanäle für den Bürger attraktiv gestaltet werden kann: denkbar ist zum Beispiel, dass Anwender von den Effizienzsteigerungen in den Behörden in Form von verminderten Verwaltungsgebühren partizipieren.

Neue Partner helfen, die kritische Masse zu erreichen

Um das Signaturbündnis zum Erfolg zu führen, kommt es entscheidend darauf an, neue Partner zu werben, die ebenfalls Anwendungen bereitstellen und/ oder Karten herausgeben. Dadurch wird das Bündnis auf eine breite Grundlage gestellt und das Ziel, eine kritische Masse bei der Verbreitung digitaler Signaturen zu erreichen, unterstützt. Die Digitale Signatur wird aber nur dann den Durchbruch erfahren, wenn sie in der breiten Öffentlichkeit Akzeptanz erfährt. Studien zeigen, dass vielen Bürgern der Nutzen der Digitalen Signatur unklar ist. Gezielte Öffentlichkeitsarbeit ist notwendig, um den Bürgern die Einsatzmöglichkeiten der Digitalen Signaturen zu verdeutlichen und das Vertrauen in Signaturlösungen zu erhöhen.

Ein Blick auf die bereits bestehenden Möglichkeiten zeigt, dass das Angebot sowohl für den Bürger als auch für Unternehmen attraktiv ist und sich der Ausbau von Signaturanwendungen lohnt. Die Chancen sind groß, mit Medienbruch-freien Prozessen die Effizienz von Unternehmen und öffentlicher Verwaltung zu steigern. Das Signaturbündnis wird auf einen Akzeptanzschub für die digitale Signatur hinwirken.