Im Kern ist ICANN eine Non-Profit-Organisation, die seit November 1998 im
Auftrag des US-Handelsministeriums als eine Art Aufsichtsbehörde
ausgewählte Funktionen der technischen Regulierung des Internets
durchführt, die bisher von der US-Regierung erfüllt wurden. Dass es
dabei um weit mehr als nur technische "Details" geht, hat die
Kairo-Konferenz allerdings erneut deutlich gemacht, denn schon im Vorfeld
hatte es Auseinandersetzungen um Inhalte und Verfahren gegeben.

Im Mittelpunkt der Debatte standen die Modalitäten für die erste
weltweit durchgeführte Wahl von neun der 19 Mitglieder des
ICANN-Direktoriums. Das
Direktorium ist das geschäftsführende Gremium von ICAAN. Wer hier
vertreten ist, hat entscheidenden Einfluß auf die "Politik" von ICANN –
und damit auf die Regulierung des Internets.

In Kairo konnte man sich lediglich darauf einigen, daß fünf
ICANN-Direktoren bis spätestens zum 1. November 2000 direkt vom
"Wahlvolk", und das ist nicht weniger als die globale Internetgemeinde, gewählt werden sollen.
Für die Wahl der weiteren vier Direktoren entschied die Konferenz nur, dass sie
im Jahr 2002 stattfinden soll (zum
vorläufigen ICANN-Report).
Wie dann das genaue Wahlverfahren aussehen wird, ist jedoch ebenso ungeklärt wie die Frage, welche
bisherigen Direktoren ihre Funktion bis 2002 weiter ausfüllen, und wer
seinen Platz nach der Wahl im Herbst räumt.

Nach den ursprünglichen Vorstellungen sollten alle neun Direktoren bereits
im September in einer indirekten Wahl ermittelt werden. Die registrierten
ICANN-Mitglieder hätten nach diesem Modell ein 18-köpfiges Gremium ermittelt,
den so genannten "At-large Council", der im Namen der "Community" über die
"Volksvertreter" im Direktorium entschieden hätte.

Allerdings hatten zahlreiche Organisationen, die die Entwicklungen im Internet kritisch überwachen,
sogenannte "watchdog groups", den Entwurf bereits im Vorfeld
heftig kritisiert. Die Watchdog-Gruppen Common Cause und das
Center for Democracy and Technology (CDT) legten Anfang März eine gemeinsame
Studie vor, die das ICANN-Direktorium aufforderte, das Verfahren für die Wahl
des "At-large Council" neu zu gestalten.

Sowohl Common Cause wie auch das CDT bemängelten vor allem, dass die
Internet-Gemeinde nur mangelhaft über die Existenz und die Aufgaben von
ICANN informiert sei. Seit ICANN vor gut zwei Wochen die Möglichkeit der
Online-Registrierung eingeführt hat, haben sich 6000 Mitglieder
registrieren lassen. Nach den bestehenden ICANN-Regeln hätten bereits 5000 abgegebene Stimmen die Gültigkeit
der Wahl zur Folge gehabt – doch nach Ansicht der "virtuellen Wachhunde" genügen diese
Voraussetzungen bei weitem nicht, um bereits im September eine "demokratische" Wahl durchzuführen.
Aus ihrer Sicht stellt die Verschiebung der Wahl daher bereits
einen Erfolg dar. Endlich habe die ICANN-Spitze Wünsche der "Basis" berücksichtigt.

Einzelheiten bleiben allerdings weiterhin unklar. So schreibt ein in den
Statuten von ICANN festgeschriebener Schlüssel die Repräsentation aller
fünf Weltzonen im Direktorium vor. Ob dieses Kriterium bereits
durch die fünf zunächst zu wählenden Direktoren abgedeckt wird, blieb
offen. Der leidige Proporz könnte auch in Zukunft Stein des Anstoßes
bleiben. Von den 6000 registrierten ICANN-Mitgliedern stammen allein 60 Prozent aus
Nordamerika, weitere 20 Prozent aus Europa. Gut die Hälfte der Registrierten besteht
aus Männern im Alter zwischen 20 und 40 Jahren. 60 Prozent halten einen eigenen
Domain-Namen. Die Aufteilung entspricht zwar in etwa den allgemeinen Daten über
Internetuser, wirft aber die grundsätzliche Frage auf, wer in den Prozeß der
Entscheidungsfindung eingebunden werden sein sollte. Alle User? "Erfahrene" Anwender?
Domain-Besitzer? Fragen über Fragen…

Die Kontroverse macht deutlich, das die Auffassungen darüber, wer mit
welchem Gewicht das zukünftige Geschick von ICAAN lenken sollte, stark differieren.
Das ICANN-Direktorium, das sich zurzeit noch weitestgehend aus Internet-Pionieren der ersten Stunde
zusammensetzt, ist vor allem darauf bedacht, die Unabhängigkeit und die
Kompetenz der Organisation zu gewährleisten. Die Beteiligung der
ICANN-Mitglieder an der Entscheidung über die Zusammensetzung
des Direktoriums geht einigen eigentlich schon zu weit. Wenn
unqualifizierte Laien im Führungsgremium vertreten seien, so ihre
Argumentation, könne nicht garantiert werden, daß ICANN zufriedenstellend funktioniere.
Einzelne Stimmen forderten sogar die Abschaffung der allgemeinen Wahlen (siehe dazu auch
den Gastkommentar von Steven Hill).

Die Kritik der Watchdog-Gruppen kommt da aus einer ganz anderen
Richtung: Zwar kritisieren auch sie das Wahlverfahren. Aber sie fordern
ganz im Gegensatz zur Position des ICANN-Direktoriums, die Wahlen auf
eine breitere demokratische Plattform zu stellen. Die meisten
potentiellen Wähler seien nicht oder nicht ausreichend über die Tätigkeit von
ICANN und die Chance, sich im Entscheidungsfindungsprozess einzubringen,
informiert. Die bislang registrierten 6000 ICANN-Mitglieder bildeten keine
ausreichende Basis, um unterschiedliche Interessen zu berücksichtigen.
Im Gegenteil erlaube dieser niedrige "Grenzwert" organisierten Gruppen,
ihre Interessen durchzusetzen.

Die Diskussion folgt einem Muster, das man schon in Debatten über andere
internationale Organisationen beobachten konnte. Im Falle der
Europäischen Union etwa wird des öfteren der Versuch unternommen, den
Mangel an demokratischen Strukturen mit den Ergebnissen des politischen
Entscheidungsfindungsprozesses zu rechtfertigen. Nach dieser Logik ist
das Wirken einer technischen und administrativen Elite legitim, solange
ihre fachliche Kompetenz "sachlich richtige" Entscheidungen liefert. Ein solches
System legitimiert sich also über den "Output", die Ergebnisse seiner Arbeit.
Problematisch ist allerdings die Frage, wer nach welchen Maßstäben über
die Qualität der Resultate entscheiden soll.

Das ICANN-Direktorium argumentiert im Sinne einer solchen
"Output-Legitimität", wenn es das notwendige Expertenwissen der
Direktoren zum ultimativen Kriterium erhebt. Dem steht die
Rechtfertigung über "Input-Legitimität" gegenüber, die von den
"Watchdogs" vertreten wird. Hier findet die Legitimierung nicht über die
Effizienz der Entscheidungen statt, sondern über die zugrundeliegenden
Verfahren. Entscheidend ist aus dieser Sicht, dass der "Input" von
demokratisch legitimierten Akteuren stammt, und dass das Verfahren allen
demokratischen Gruppen Zugang zum Entscheidungsprozess erlaubt. Ein solches
Verfahren wird nicht immer "effizient" in dem Sinne sein, dass es das "sachlich beste" Ergebnis produziert.

Dieser Spagat zwischen "Output-" und "Input-Legitimität" wurde ICANN quasi
mit in die Wiege gelegt. Gegründet auf Initiative der US-Regierung als
private Organisation kalifornischen Rechts, ist ICANN bestenfalls
mittelbar demokratisch legitimiert – zumal ICANN das Internet weltweit
regulieren soll. Insofern rührt die Debatte über die Zusammensetzung des
Direktoriums an der Frage nach dem Selbstverständnis der Organisation.
Sie betrifft aber grundsätzlich auch alle Internetnutzer – denn die
"technischen Details", die ICANN festlegt, haben erhebliche Auswirkungen
auf die zukünftige Struktur des Internet.

So diskutierten die Konferenzteilnehmer in Kairo etwa darüber, neue
länderübergreifende Endungen für Domain-Namen einzuführen. Zum einen
ging es dabei darum, angesichts der starken Nachfrage nach solchen
Endungen ("generic Top-Level-Domains") durch die Schaffung von neuen
Endungen wie .info oder .shop neue Alternativen zu schafffen. Zum
anderen hatten für Konsumenteninteressen eintretende Gruppen wie das
"Consumer Project on Technology" gefordert, Endungen wie .isnotfair oder
.sucks einzuführen, die exklusiv Kritikern von bestimmten Gruppen oder
Organisationen vorbehalten sein sollen. Zu beiden Punkten konnten
allerdings keine Einigungen erreicht werden. Das Direktorium setzte
stattdessen eine Kommission ein, die bis zum 20. April Vorschläge machen
soll.

Schon bei vorausgegangenen Konferenzen hatten Details des
institutionellen Aufbaus von ICANN immer wieder zu Verzögerungen
geführt. Unter anderem ging es dabei um die Berücksichtigung
nichtkommerzieller Interessen in den Gremien der "Supporting
Organizations" von ICANN. Auch deswegen ist das ICANN-Direktorium
bemüht, die endgültige Struktur der Organisation festzulegen. Dann
könnte sich ICANN endlich ihrer eigentlichen Tätigkeit widmen. Bis dahin
scheint es nach der Konferenz in Kairo noch ein langer Weg zu sein.

Wolfgang Kleinwächter ist Professor am Department for Media and Information Sciences der Universität
Aarhus in Dänemark und Direktor des NETCOM Instituts der Medienstadt Leipzig e.V. Zuvor lehrte er
Kommunikations- und Medienwissenschaften in Europa und den USA. Von 1994 bis 1997 war er Koordinator der
Sächsischen Informationsinitiative und leitete das Management Committee der Inter-Regional Information Society
Initiative der Europäischen Kommission. Seit Mitte der 90er Jahre verfolgt er die Entwicklung des Domain Name
System und ICANN, zudem beteiligt er sich selbst aktiv an diesem Prozess.
Er ist Mitglied der ICANN Membership Implementation
Task Force für die Region Mittel- und Osteuropa und des ICANN-Studienkreises Leipzig. Als solches nahm
er auch an der ICANN-Konferenz vergangene Woche in Kairo teil. politik-digital sprach mit Professor Kleinwächter
über direkte Demokratie im Internet, die „digital divide“ und die zukünftige Entwicklung von ICANN.

politik-digital: Herr Professor Kleinwächter, Sie sind Mitglied des
ICANN-Studienkreises und haben vergangene Woche an der ICANN-Konferenz in Kairo
teilgenommen. Bevor Sie uns Ihre Eindrücke schildern, erklären sie uns doch bitte kurz,
was der ICANN-Studienkreis ist und was er tut.

Wolfgang Kleinwächter: Der ICANN Studienkreis ist eine lose Plattform von engagierten Experten aus
der Wissenschaft, der Wirtschaft und der Politik, vorrangig im deutschsprachigen Raum, die am Fortgang des
ICANN Prozesses interessiert sind. Sinn und Zweck des Studienkreises ist es, den ICANN Prozess kritisch
zu begleiten, Netzwerke zu knüpfen, persönliche Kontakte zu fördern und sich
wechselseitig auf Ereignisse, Prozesse und Publikationen im Zusammenhang mit
ICANN aufmerksam zu machen. Der Studienkreis hat
eine Website, einmal jährlich soll eine Tagung veranstaltet werden.

politik-digital: Im Oktober soll ICANN die Arbeit endgültig aufnehmen.
In Kairo wurde aber deutlich, daß noch viele Dinge ungeklärt sind. Ist der Zeitplan realistisch?

Wolfgang Kleinwächter: Wenn man davon ausgeht, mit welcher Geschwindigkeit sich ICANN bislang
entwickelt hat, ist der Zeitplan nicht unrealistisch. Dabei ist ICANN wie
das Leben: nichts ist perfekt und das einzig Beständige ist der Wandel. Vom
ersten Tag an hat der ICANN Board lernen müssen, sich die "Schuhe im Laufen
zuzubinden". Das wird auch in der Zukunft so sein. Oktober 2000 heißt nicht,
dass alles gelöst ist. Ich gehe aber davon aus, dass im Oktober 2000 ICANN
voll operationsfähig ist.

politik-digital: Der wohl strittigste Punkt ist die geplante Wahl von neun der
18 Mitglieder des ICANN-Direktoriums durch die At-large Mitglieder. Dabei geht es vor
allem um die Frage, ob die neuen Direktoren direkt oder durch einen
"At-large Council" gewählt werden sollen. Wie und zwischen wem verlaufen
hier die Konfliktlinien?

Wolfgang Kleinwächter: Es handelt sich nicht eigentlich um einen Konflikt zwischen verschiedenen
Gruppen, sondern um die gemeinschaftliche Suche nach einem optimalen
Verfahren, das sowohl dem Zeitfaktor als auch den Ansprüchen an einen
demokratisch breit legitimierten Prozess gerecht wird. Sowohl das direkte als
auch das indirekte Wahlverfahren haben Vor- und Nachteile. Kompliziert ist die
Situation, weil ICANN unter kalifornischen Recht inkorporiert ist. Nach der
dortigen Rechtslage könnte eine direkte Wahl des Boards, auch wenn die Wahl
auf globaler Ebene stattfindet, juristisch angefochten werden. Damit wäre es
möglich, die Arbeit von ICANN durch ein kalifornisches Gericht lahmzulegen.
Diese Konstellation spricht eher für ein Wahlmännergremium a la Membership
Council. Ich selbst plädiere dafür, die Diskussion um "direkte Demokratie im
Internet" mehr auf einen solchen "At Large Membership Council" zu
konzentrieren und weniger auf den Board of Directors. Natürlich ist es
Unsinn, so wie bislang vorgesehen, einen At Large Membership Council zu
wählen allein zu dem Behufe, neun Direktoren zu wählen. Einem Membership
Council könnten aber durchaus auch andere Aufgaben übertragen werden die,
wie die Councils der drei Supporting Organisations, eine mehr politische
Funktion haben. So könnte ein Membership Council zu einer Art Parlament der
globalen Internet-Community werden, das all jene Fragen, die der ICANN Board
zu Recht mit Hinweis auf sein technisches Mandat zurückweist, wie etwa
Konsumentenschutz, Informationsinhalte und Netzsicherheit. Es könnte diskutieren und
dem Board Empfehlungen geben, welche technischen Lösungen notwendig sind, um
den legitimen politischen, wirtschaftlichen oder kulturellen Interessen der
globalen Internet Gemeinschaft gerecht zu werden. Ein solcher Council müsste
dann aber mehr als 18 Mitglieder haben, wenn er die ganze Welt
repräsentieren soll. Es wurde ja schon diskutiert, ob die in Kairo gebildete
"Membership Implementation Task Force" (MITF), die aus elf regionalen
Gruppen mit 78 Mitgliedern besteht, nicht ein de-facto Membership Council
ist. Aber dafür bedarf es noch gründlicherer Studien und die sind ja in
Kairo auch beschlossen worden. Insofern war Kairo ein Schritt nach vorn.
Inhalt ist eben wichtiger als der Prozess. Und niemand nimmt Schaden, wenn
der Wahlzeitraum für die neun Membership-Direktoren jetzt etwas gestreckt
wird.

politik-digital: Wie bewerten Sie den gefundenen Kompromiss, zunächst nur
fünf neue Direktoren zu wählen?

Wolfgang Kleinwächter: Ich finde das vernünftig: Das sichert auch Kontinuität und Wandel im Board.
Wiewohl es in der Vergangenheit viel Wirbel um die Legitimation der neun
Interims-Direktoren gab, hat die Praxis gezeigt, dass dieses so bunt
zusammengewürfelte Gremium in der Lage war, im allgemeinen Interesse der
Internet-Gemeinschaft zu agieren. Greg Crew hat es
in Kairo auf den Punkt gebracht als er sagte, dass wohl keiner der ICANN Interims-Direktoren eine
persönliche Agenda verfolgt hat. Also warum sollen dann nicht vier der alten
Direktoren noch ein Jahr weitermachen, wenn es dadurch möglich wird, das
Wahlverfahren insgesamt zu optimieren und demokratischer zu gestalten.

politik-digital: Eine Schwierigkeit bei den Wahlen liegt in der Bestimmung
des "Wahlvolkes". 80 Prozent der bisher registrierten Mitglieder stammen aus Nordamerika und
Europa. Sollte ICANN nur die Internet-Gemeinde repräsentieren, wie es
Esther Dyson fordert, oder die Weltbevölkerung insgesamt?

Wolfgang Kleinwächter: Esther Dyson hat natürlich recht. Der ICANN Board kann nicht den Anspruch
haben, eine Weltregierung zu sein und die Probleme dieses Globus zu lösen.
Dennoch stimmt es natürlich, dass seine Entscheidungen in gewisser Hinsicht
in die Weltpolitik der globalen Informationsgesellschaft eingreifen. ICANN
wird sich seiner politischen und sozialen Verantwortung nicht entziehen
können. Bezogen auf die Wahlen aber ist das eigentliche Problem nicht das
Gefälle bei den jetzt registrierten ICANN Mitgliedern, sondern die globale
Lücke bei den Internet-Nutzern. Die bisherige ICANN Mitgliedschaft spiegelt
ja die weltweite "digital divide" wieder. Aber die digitale Spaltung der
Gesellschaft ist, wie wir aus den Studien der NTIA in den USA wissen, ein
Problem, das nicht in das alte Nord-Süd Schema passt sondern auch quer durch
die entwickelten Industriegesellschaften geht. Und auch in Deutschland wird
sich die "digital divide" an den "arm-reich" und "gebildet-ungebildet" Polen
aufbauen. Die Regierungen dieser Welt müssen sich zusammen mit ICANN darüber
Gedanken machen, wie sie den "Rest der Welt" online bringen. UN-Generalsekretär
Kofi Annan hat bei der jüngsten ITU World Telecom in Genf in
Erinnerung gerufen, daß die 200 Millionen Internet-Nutzer von heute ganze
drei Prozent der Weltbevölkerung ausmachen. Zugang zum Internet wird aber
einmal mit zu den "basic needs" gehören, auf die der Mensch nach der
UN-Menschenrechtsdeklaration von 1948 einen natürlichen Anspruch hat.

politik-digital: Mehrere Teilnehmer der Konferenz haben die Befürchtung
geäußert, einige Länder könnten auf Grund sprachlicher, technischer und kultureller Faktoren
gehindert sein, (voll) am Prozess teilzunehmen. Was wird unternommen, um diesem Problem zu begegnen?

Wolfgang Kleinwächter: Ein schwieriges Problem. Läßt man den Prozeß einfach laufen wie bislang,
wird die Ausgrenzung von Sprach- und Kulturräumen voranschreiten. Man muß
also bewusst gegensteuern. Ob dies ICANN alleine kann, sei dahin gestellt.
Hier sind natürlich auch die betroffenen Länder, ihre Regierungen und
Gesellschaften selbst gefordert. ICANN ist nicht wie oft fälschlicherweise
dargestellt, ein geschlossener Club, sondern "offen für alle" wie einst die
Nikolaikirche zu Leipzig vor der Wende 1989. Man muss nur hingehen um an der
Revolution teilzuhaben. Mit der Bildung der aus elf regionalen Gruppen
bestehenden "Membership Implementation Task Force" versucht ICANN zu tun,
was notwendig ist. Ob dies hinreichend ist, und ob es funktioniert, ist aber
unklar.

politik-digital: Einige Direktoriumsmitglieder zeigen mitunter ein elitäres
Politikverständnis, wenn sie deutlich machen, dass sie am liebsten jeglichen
Einfluß von außen – sei es durch die "einfachen" Mitglieder, sei es durch
nationale Regierungen – vermeiden würden. Wie beurteilen Sie die Legitimität von ICANN?

Wolfgang Kleinwächter: Manche amerikanische Kollegen verweisen gerne auf die Situation vor mehr als
200 Jahren, als einige wenige brilliante Köpfe in der "Hall of Independence"
in Philadelphia saßen und die Verfassung der USA ausarbeiteten. 90 Prozent
der Bevölkerung sei damals ausgegrenzt gewesen oder hätten sich überhaupt
nicht dafür interessiert. Sklaven war die Beteiligung an den Wahlen ganz
verunmöglicht. Dennoch sei die US-Verfassung so etwas wie eine Bibel
demokratischer Werte. Natürlich hinkt der Vergleich. Richtig ist aber, dass
die Prinzipien und Strukturen, die jetzt im ICANN Prozess geschaffen werden,
weitreichende Folgen haben für die zukünftige globale
Informationsgesellschaft werden. Insofern ist die Frage der Legitimität von ICANN
schon von erheblicher Bedeutung, vielleicht ist sie sogar die
Schlüsselfrage. Ich persönlich plädiere für eine Art Mischung von
repräsentativer und direkter Demokratie, von "bottom-up" und "top-down".
Juristisch betrachtet läuft das auf ein globales System von Ko-Regulierung
hinaus, wo Regierung und Wirtschaft sich kooperativ abstimmen. Zukünftig
wird weder "governmental regulation" noch "industry self-regulation" allein
in der Lage sein, stabile, effektive und gerechte Verhältnisse zu schaffen.
Es muss, zumindest beim gegenwärtigen Zustand der Welt, zu einer Kombination
kommen. Und selbst dies ist eigentlich nicht hinreichend, weil der dritte
Partner, der mündige, aktive und kritische Bürger (Citizen, Consumer, User),
auch direkt (und nicht nur über die von ihm gewählte Regierung) einen
Beitrag leisten können muß. Das Thema "public self-regulation" ist bisher
kaum diskutierrt worden, eröffnet aber viele neue Denk- und
Handlungshorizonte.

politik-digital: Vielen Dank für das Gespräch.

Das Interview mit Wolfgang Kleinwächter führte Florian Niedlich