Das Petitionsangebot des Bundestages steht immer wieder in der Kritik. Zwei der zentralen Kritikpunkte sind dabei die relativ geringe Erfolgsquote und die fehlende Einflussmöglichkeiten der eingereichten Petitionen bezüglich eines Rechtsetzungsaktes. Auch wir hatten kürzlich in einem Artikel moniert, dass lediglich 0,18% der Anliegen der Bundesregierung „zur Erwägung“ bzw. „zur Berücksichtigung“ vorgelegt und demnach 99,82% „verworfen“ wurden. Diese Interpretation greift bei näherer Betrachtung jedoch zu kurz. Dies gilt ebenfalls für die geläufige Kritik an einem zu niedrigen Veröffentlichungswert (rund 3% der Petitionsanliegen) im Petitionsforum des deutschen Bundestages. Denn weder sind alle eingereichten Anliegen vom Petenten (Einsender einer Petition) zur Veröffentlichung vorgesehen noch werden 99,82 % der Petition einfach verworfen.

Verschiedene Petitionsformen und facettenreiche Anliegen

Eine Petition bezeichnet eine schriftliche Eingabe, meist eine Beschwerde oder Ersuchen, die in der Regel auf ein bestimmtes Handeln durch eine adressierte Institution oder Behörde abzielt. In Deutschland können sowohl einzelne als auch gemeinschaftliche Anliegen formuliert werden. Viele, aber nicht alle gemeinschaftlichen Petitionen sind öffentlich. Während die gemeinschaftliche, öffentliche Petition einen Sachverhalt von allgemeinem Interesse betreffen muss, darf die Einzelpetition auch persönliche Bezüge aufweisen. Petitionsanliegen sind vielfältig und betreffen die unterschiedlichsten Lebenslagen: So kann eine Nichtbewilligung von medizinischen Leistungen (bspw. Medikamente oder Hilfsmittel) der Grund für einen Petenten sein, sich über eine Entscheidung einer Behörde zu beschweren, oder eine Gruppe von Internetaktivisten fordert gar die Änderung eines Gesetzes zur Netzneutralität. Andere Petitionen zielen derweil nur auf Auskünfte oder Information ab.

Der Petitionsausschuss ist der „Seismograph, der die Stimmung der Bevölkerung aufzeichnet“, formuliert es die Ausschussvorsitzende Kersten Steinke. Als einer der wenigen Verfassungsausschüsse kommt ihm eine zentrale Funktion im Grundgesetz und somit im politischen System der Bundesrepublik Deutschland zu. Die Internetseite des Ausschusses, mit mehr als 1,8 Millionen registrierten Nutzern, ist das am meist genutzte Internetangebot des Deutschen Bundestages. Dabei bietet das Petitionsforum nicht nur die Möglichkeit der Mitunterzeichnung, sondern auch zur sachlichen Diskussion. Steinke, die seit der Einführung der E-Petition ihr Amt bekleidet, bezeichnet die technische Errungenschaft als eine „Bereicherung“ für das Petitionswesen.

Von den 15.325 Petitionen im Jahr 2014 betrafen ca. 55% Einzelbeschwerden und 45% zielten auf Bitten zur Gesetzgebung ab. 5.667 wurden über das Webformular eingereicht und 436 im Forum veröffentlicht. Eine Kritik an den niedrigen Veröffentlichungszahlen ist nachvollziehbar, dennoch bleiben die genannten Prozentzahlen zur Veröffentlichung unklar, da sie für Außenstehende kaum nachvollziehbar sind. Dies liegt an den Filterungsprozessen, die eine Petition zu durchlaufen hat, und diese werden nach Maßgabe der Richtlinie für die Behandlung von öffentlichen Petitionen (öP) getroffen. Selbst wenn alle 5.667 über das elektronische Formular eingereichte Petitionen formell einwandfreie Petitionen im Sinne der Richtlinie wären, läge der Prozentsatz bereits über den genannten 3% veröffentlichter Petitionen. Da aber nicht alle Online-Petitionen publik gemacht werden können, weil sie etwa persönliche Anliegen formulieren, gegen bestimmte Grundsätze verstoßen etc., liegt der Prozentsatz der veröffentlichten Petitionen noch höher. Laut Steinke kamen im Jahre 2014 für rund 3.700 Petitionen eine Veröffentlichung im Forum in Frage, davon wurden aber nur 11,5% tatsächlich veröffentlicht. Damit liegt die Veröffentlichungszahl über den von Kritikern monierten Prozentsatz und dennoch bleibt die Gesamtzahl gering, was auch Steinke bemängelt: „Ich wünschte mir mehr zugelassene Online-Petitionen, damit wir auch in der Konkurrenz mit den privaten Plattformen bestehen können, was die Zulassungspraxis betrifft.“ Es gebe aber auch die Möglichkeit für Petenten, sich im Zweifel einer Nichtveröffentlichung einer Petition nochmals an den Petitionsausschuss zu wenden, der sich dann noch einmal mit der Sache befasst.

Begrenzte Wirkung von Petitionen und demokratische Dilemmata

Die oft kolportierte Zahl von über 99% verworfener Petitionen ist allein deswegen irreführend, da sich bereits 47% der Petitionen dadurch erledigen, dass sie schlichtweg falsch adressiert , inhaltlich und formal unbestimmbar sind oder von Mitarbeitern des Bundestages mit Verweisen, Auskünften oder sonstige Hilfestellungen beantwortet wurden. Diese Zahlen werden übersichtlich im Jahresbericht des Petitionsausschusses aufgelistet.

Dennoch gibt es einige Hindernisse auf dem Weg einer erfolgreichen Petition. Da der Petitionsausschuss sich nach den Größenverhältnissen der Fraktionen im Parlament richtet, müssen sich dort die Abgeordneten auch mit Kritik an den von ihnen mitbeschlossenen Gesetzen auseinandersetzen; auch im Ausschuss hat die Opposition nur beschränkte Handlungsmöglichkeiten. Der politische Wille der Regierungspartei ist bei Gesetzesänderungen also von zentraler Bedeutung, sonst hat der Petent schlechte Karten. Außerdem verfügt der Petitionsausschuss nicht über ein Selbstbefassungsrecht, kann sich also nicht eigeninitiativ mit Themen befassen. Dies wurde zwar in der Vergangenheit schon einmal diskutiert. Letztlich jedoch verworfen, weil der Petitionsausschuss verglichen mit anderen Ausschüssen über keinen eigenen Geschäftsbereich verfügt.

Petitionen sind kein eigentliches direktdemokratisches Instrument im Sinne von Volksbegehren oder Volksentscheiden, welche normalerweise verbindliche Gesetzesinitiativen betreffen. Trotzdem bleibt die Petition für parlamentarische Demokratien ein essenzielles Instrument zur Bürgerbeteiligung. Petitionen müssen von der Politik ernst genommen werden. Andernfalls leidet die Glaubwürdigkeit in demokratische Institutionen wie den Petitionsausschuss. Petitionen mit einer hohen Mitschriftenzahl können auch durch die mediale Wirkung Aufmerksamkeit entfalten. Ergänzend zu der direkten, zeitnahen Wirkung dienen Petition auch als Kontrollinstrument, das nicht immer eine unmittelbare Gesetzesänderung durchsetzt, sondern das auf Missstände aufmerksam macht und so langfristig Verbesserungen erzielen kann.

Bild: Mehr Demokratie(CC BY-SA 2.0)

 

Online-Petitionen beim Bundestag

Das Petitionsrecht ist in Deutschland in Art. 17 des Grundgesetzes verankert. Demnach hat jeder Bundesbürger das Recht, sich „mit Bitten oder Beschwerden an die zuständigen Stellen und an die Volksvertretung zu wenden“. Auf nationaler Ebene ist hierfür der Petitionsausschuss des Bundestages zuständig. Neben dem klassischen Weg einer schriftlichen Einreichung gibt es seit 2005 das E-Petitionsportal. Laut Ausschussbericht gingen  2013 insgesamt 14.800 Petitionen beim Bundestag ein, von denen 426 im Internet veröffentlicht wurden. Da man sich auch mit privaten Anliegen an den Bundestag wenden kann, erfolgt eine Veröffentlichung nur dann, wenn das Thema von allgemeinem Interesse ist und keine persönlichen Bezüge enthalten sind. Knapp 45 Prozent der Petenten nutzten das Online-Portal für ihre Eingabe.
Das Einreichen der Petition beim Bundestag selbst ist relativ simpel. Nach erfolgter Anmeldung beim Online-Portal und der Entscheidung, ob es sich um eine öffentliche oder nicht-öffentliche Petition handelt, wird man in vier Schritten durch das Verfahren geleitet: Daten eingeben – Wortlaut und Begründung der Petition – Daten prüfen – bestätigen. Wie es dann weitergeht, ist zwar ebenfalls auf der Seite nachzulesen, doch auf welche Weise die Prüfung genau erfolgt, ist nicht immer so deutlich erkennbar. Nach Angaben des Bundestags werden derzeit rund 760 öffentliche Petitionen geprüft – zwei davon bereits seit 2006. Die Erfolgsquote liegt laut Günther Baumann, Obmann der CDU/CSU-Fraktion im Petitionsausschuss, bei 40 Prozent.
Bei öffentlichen Petitionen können die 1,6 Millionen registrierten Nutzer in einem Forum über das jeweilige Anliegen diskutieren und mitzeichnen. Erhält eine Petition innerhalb von vier Wochen das notwendige Quorum von mindestens 50.000 Unterstützern, hat der Petent die Möglichkeit, sein Anliegen öffentlich im Petitionsausschuss vorzutragen. Dies geschieht allerdings nicht immer, da der Ausschuss eine Anhörung mit einer Zweidrittelmehrheit ablehnen kann. 2013 wurden zum Beispiel gerade einmal zehn Petitionen öffentlich beraten, von denen auch nicht alle zuvor das Quorum erreicht hatten. Die Obfrau der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen, Corinna Rüffer, bezeichnet es als „vollkommen absurd“, „dass selbst öffentliche Petitionen nicht öffentlich beraten werden“.

E-Petitionen boomen

Seit mehreren Jahren kommen zu den offiziellen Annahmestellen immer mehr private Petitionsplattformen hinzu. Zu den bekanntesten zählen openPetition, change.org und campact. Nach eigenen Angaben nutzen jeweils knapp zwei Millionen Menschen in Deutschland change.org und openPetition. Bei campact sind es rund 1,5 Millionen. Change.org wurde bereits 2007 in den USA gegründet und existiert seit 2012 in Deutschland. OpenPetition ist hingegen ein deutsches Projekt und ging 2010 online. Seitdem wurden mehr als 9.000 Petitionen gestartet. Auch die deutsche change.org-Website läuft gut: Jede Woche kommen laut Betreiber 390 neue Petitionen hinzu.
Der hohe Zuspruch, den E-Petitionen auf privaten Plattformen erfahren, begründet sich sicherlich nicht zuletzt in der Anonymität, die diese bieten. Denn anders als beim Bundestag ist keine Identitätsbestätigung erforderlich und die Daten werden nicht auf ihren Wahrheitsgehalt geprüft. Wer eine E-Mail-Adresse besitzt, kann ohne Weiteres unterzeichnen. Auch das Erstellen einer Petition fällt so natürlich leichter. Im Januar dieses Jahres kritisierte die Vorsitzende des Petitionsausschusses im Deutschen Bundestag, Kersten Steinke (SPD), dass es sich bei den dort verfassten Petitionen nicht um „echte Petitionen“ handele. Viele beinhalten zudem nur „heiße Luft“, schrieb sie in einem Leserbrief an die Welt. „Wenn das Anliegen eine medientaugliche Popularität erreicht, […] wird darüber breit berichtet. Sobald eine neue sensationssüchtige ‚Petition‘ auftaucht, ist die alte vergessen.“
Die E-Petition gegen die Abschiebung von Simran Sodhi auf change.org war jedenfalls erfolgreich. Verschiedene Vereine und Politiker unterstützten die Initiative, mehrere Medien berichteten darüber. Und obwohl es sich „nur“ um ein lokales Thema handelte, zeigte die breite Unterstützung, dass durchaus ein öffentliches Interesse an ihrem Fall bestand.
Für die Beteiligung an einer Petition ist eine gewisse Medienresonanz nicht unerheblich. Ein Beispiel, auf das sich auch Steinke in ihrem Brief bezog, ist die E-Petition gegen den ZDF-Moderator Markus Lanz. Nach seiner Sendung vom 16. Januar startete am nächsten Tag eine Initiative auf openPetition zur Absetzung von Lanz‘ Sendung, die innerhalb von zwei Wochen 233.355 Unterstützer fand. Wie sich den Kommentaren entnehmen lässt, empörte die Unterzeichner vor allem der Umgang mit der Politikerin Sahra Wagenknecht (Die Linke) während der Show und die Tatsache, dass es sich bei dieser um gebührenfinanziertes Fernsehen handelt. In zahlreichen Zeitungen und Magazinen wurde das Auftreten von Lanz ebenfalls eher kritisch betrachtet. Dementsprechend erhielt die Petition mit dem Titel „Raus mit Markus Lanz aus meinem Rundfunkbeitrag!“ sehr schnell große Aufmerksamkeit. Nach der Berichterstattung stieg die Anzahl der Unterzeichner sprunghaft an.

Erfolgreiche Online-Petitionen

Über den Sinn und Unsinn dieser Petition wurde on- und offline viel diskutiert. Sogar Gegenpetitionen wie “Kein Rauswurf von Markus Lanz” oder „Gegen digitales Mobbing, binäre Erregung und Onlinepetitionswahn“ wurden gestartet, jedoch vom Betreiber openPetition wegen „Nichtbeachtung der Nutzungsbedingungen“ kurz darauf wieder gelöscht.
Zur erfolgreichen Gestaltung einer Petition geben die Plattformen allerdings auch Tipps. Neben dem richtigen Titel und einem Adressaten sollte man gut begründen können, warum man die Petition unterstützen sollte. Fügt man dem Text noch ein Bild hinzu und verbreitet sein Anliegen via Social Media, ist ein Erfolg zwar nicht garantiert, erhöht aber zumindest die Chancen, dass die Medien darauf aufmerksam werden.
Anders als bei Simran Sodhi, haben die meisten privaten E-Petitionen kaum Erfolg. So kam auch das ZDF der Forderung der Petentin, sich von Markus Lanz zu trennen, letztendlich nicht nach. Von den 9.000 bei openPetition gestarteten Petitionen sind beispielsweise gerade einmal rund 120 bisher als erfolgreich gewertet worden.  Dennoch musste sich der ZDF-Fernsehrat, in dem unter anderem Mitglieder von Landesregierungen und Bundestagsabgeordnete sitzen, nach dem enormen öffentlichen Druck zumindest mit dem Thema beschäftigen.

Eine andere Form der Bürgerbeteiligung: die Europäische Bürgerinitiative

Eine weitere Form der politischen (Online-)Partizipation bietet die Europäische Union. Neben der klassischen Petition, die an das Parlament gerichtet ist, gibt es noch die Möglichkeit der Europäischen Bürgerinitiative. Diese kann ebenfalls online eingereicht werden und soll die Europäische Kommission dazu auffordern, einen Rechtsakt vorzuschlagen. Die Hürden sind allerdings hoch: Eine Bürgerinitiative muss von mindestens einer Million EU- Bürgern aus mindestens sieben der 28 Mitgliedstaaten unterstützt werden. In jedem der sieben Mitgliedstaaten ist eine Mindestanzahl von Unterstützern erforderlich. Neben diesen formalen Herausforderungen sind außerdem technische Anforderungen, wie die Bereitstellung eines zertifizierten Online-Sammelsystems, zu erfüllen. Erste Erfolge gibt es jedoch bereits: Die Initiative “Right2Water” schaffte es etwa, dass die Kommission ihre Pläne zur Privatisierung der Wasserversorgung aufgab.
Ein weiteres Bürgerbegehren, das gute Erfolgsaussichten hat, ist aktuell „Stop TTIP“, welches sich gegen das geplante Freihandelsabkommen mit den USA richtet. Bereits jetzt erhält das Thema große mediale Aufmerksamkeit. Eine entsprechende Online-Petition auf campact, einem der Mitinitiatoren, hat schon mehr als 600.000 Unterzeichner gefunden. Die Bürgerinitiative selbst wird derzeit von der Kommission begutachtet und soll offiziell im September starten. Dann müssen die Unterzeichner der Online-Petition allerdings erneut motiviert werden, da es sich bei campact um kein von der EU zertifiziertes System handelt.

Was kann man mit Online-Petitionen erreichen?

Die Erfolgsaussichten der meisten Petitionen sind gering. Vor allem bei den privaten Anbietern besteht keinerlei Recht der Petenten darauf, dass sich die Adressaten wirklich mit der Petition beschäftigen. Anders ist dies beim Bundestag: Kommt eine Petition ins parlamentarische Verfahren, muss der Petitionsausschuss das Anliegen beraten. Hier sollte auch von Seiten der Plattformbetreiber besser aufgeklärt werden.
Bei einer Erfolgsquote von 40 Prozent gibt es allerdings auch Nachbesserungsbedarf im Bundestag. Die Parteien haben angekündigt, in dieser Legislaturperiode die häufig als zu kurz kritisierte Zeichnungsfrist von vier Wochen verlängern zu wollen. Zudem wollen sich die Oppositionspolitiker für ein transparenteres Verfahren einsetzen, insbesondere bei den öffentlichen Petitionen.
E-Petitionen stellen zumindest eine Möglichkeit der politischen Partizipation dar, die vor allem Jüngere und auch weniger an Politik interessierte Menschen anspricht. Und schließlich verlaufen nicht alle E-Petitionen im Sande – manche können, wie im Fall von Simran Sodhi, tatsächlich etwas bewirken.
Foto: Transguyjay