Das Projekt LiMux startete vielversprechend und mit pfiffigem Namen. Als individualisierte Anpassung des Betriebssystems Linux, ging LiMux nach Millioneninvestitionen 2013 für die Münchner Verwaltung in den Betrieb. Vier Jahre später hat sich die rot-schwarze Regierungskoalition der bayrischen Landeshauptstadt für ein Aus der freien Software in ihrer Verwaltung ausgesprochen. Im Februar legten SPD und CDU dem Stadtrat den Antrag vor, der Open-Source-Alternative den Rücken zu kehren und wieder auf Microsoft zu setzen.

Rückkehr zu Microsoft

Nach einer dreijährigen Benutzungsphase steht das Projekt, welches als eines der Vorzeigeprojekte der freien Software in Verwaltungen galt, vor dem Ende. Bis 2020 soll eine komplette Rückkehr zum Großkonzern Microsoft folgen. Knapp 20.000 Rechner der Verwaltung würden bis dahin wieder mit Windows zu bedienen sein. Man wolle „marktübliche Standardprodukte“ einführen, sagte Oberbürgermeister Dieter Reiter (SPD) und sprach von einer Kehrtwende. Begründet wird der Ausstieg mit einem zu hohen Kostenaufwand und der steigenden Unzufriedenheit der Mitarbeiter mit dem Office-Programm von Linux. Auch werden die mangelnde Einheitlichkeit und der erhöhte Aufwand bemängelt, sodass es zu Verzögerungen und Komplikationen kam. Ein Dokumentenaustausch mit dem Bund und anderen Verwaltungen wurde zuletzt durch verschiedene Dokumentenformate erschwert.

Was nach einer Provinzposse und einem Fachthema für Informatiker-Kongresse klingt, ist tatsächlich ein Millionenthema. Es geht um das Geld der Steuerzahler in München. Obwohl die Stadt durch Einsparungen bei den Microsoft Lizenzen in Millionenhöhe sparte, war LiMux nicht nur ein Prestigeobjekt, sondern auch ein kostspieliges Unterfangen. Dem Beschluss im Jahr 2003, auf eine freie Software umzusteigen, war eine zehnjährige Entwicklungs- und Individualisierungsphase mit dem anschließenden Entstehen von LiMux gefolgt. Der damalige Umstieg von Microsoft auf Linux und die Entwicklung von LiMux kosteten finanzielle und personelle Ressourcen, rund 70 Programmierer und Softwareentwickler wurden extra dafür eingestellt. Diese kreierten sogenannte Workarounds, also Behelfslösungen, und bauten Brücken zwischen Linux und Windows, um eine optimale Nutzung der Open-Source-Software zu gewährleisten.

LiMux nicht alleiniger Faktor

Mittlerweile häufen sich die kritischen Stimmen aus der Politik und der IT-Szene zum nahenden LiMux-Ende. Die Opposition in München spricht von einem Schildbürgerstreich und beruft sich auf einen Prüfbericht, welcher eine komplette Umstellung für zu teuer und unnötig erachtet. Auch IT-Experten zweifeln, ob die Komplikationen durch die Einführung von LiMux ausgelöst wurden. “Zwingende technische Gründe für einen Wechsel zu Windows und Microsoft Office sehen wir nicht“, sagte Karl-Heinz Schneider, der Chef des kommunalen Dienstleisters IT@M der Nachrichtenseite Heise online.

Andere Kritiker sehen die Probleme ebenfalls nicht bei LiMux, sondern in einer selbstverschuldeten Zersplitterung in der Münchner IT-Landschaft. Mit der Einführung von LiMux fand eine digitale Umstrukturierung der Verwaltung statt, die laut Experten nicht ideal umgesetzt wurde. So sollen die Benutzersoftware und die dazugehörigen Programme nicht zeitnah und koordiniert installiert worden sein. Die installierten Programme seien zudem häufig veraltet gewesen. Experten kritisieren auch, dass themenspezifische Schulungen nicht ausreichend angeboten wurden. Kritiker der Rückmigration zu Microsoft stellen sich deshalb öffentlich die Frage, ob auch andere Faktoren für das Scheitern des LiMux-Projektes verantwortlich sein könnten. So berichtete „Heise online“ jüngst über die jahrelange Lobby-Arbeit des US-Konzerns Microsoft, der schon unter Münchens ehemaligen Oberbürgermeister Christian Ude versuchte, die Stadt von einer Rückkehr zu Windows zu überzeugen.

Mehrere kommunale Verwaltungen und Einrichtungen arbeiten derzeit noch mit Linux und sind damit zufrieden. Als eine der ersten Kommunen setzte Schwäbisch Hall konsequent auf Linux und dessen freies Betriebssystem. Bis heute arbeitet die Verwaltung zufrieden mit der Open-Source-Software. Horst Bräuner, IT-Abteilungsleiter der Verwaltung Schwäbisch Hall erläutert, welche Vor- und Nachteile es bei der Arbeit mit Linux gibt.

1. Seit wann nutzen Sie Linux für die Verwaltung und wie kam es dazu?

2001 wurde der Support für die bis dahin eingesetzten, proprietären, also herstellerspezifischen und geschlossenen Standard-Progamme („Windows Betriebssystem und „Office“-Paket) vom Hersteller abgekündigt. Ein Wechsel auf die nachfolgenden Versionen dieser Software hätte weitreichende Konsequenzen gehabt. Die damals verwendete Hardware hätte getauscht werden müssen und bei der Stadt wären erheblichen Lizenzkosten für das Upgrade angefallen. Zusätzlich brachen zu diesem Zeitpunkt die Einnahmen aus der Gewerbesteuer ein. Deshalb lag es für die Verantwortlichen nahe, Alternativen auszuloten. Die positiven Erfahrungen mit OpenSource-Software in der Vergangenheit ermutigte die Verwaltung, diese Technik auch bei der Ausstattung der zukünftigen Arbeitsplätze einzusetzen.

2. München hat nun entschieden, Ihrem LiMux Projekt den Rücken zu zukehren. Können Sie diese Entscheidung nachvollziehen?

Für uns, als Außenstehende, stellt sich die Entscheidung auf den ersten Blick als politisches Statement dar. Ob und wie das konkret umgesetzt wird, können wir nicht beurteilen.

3. Welche Vorteil sehen Sie bei der Nutzung von Open-Source-Programmen?

Einer der größten Vorteile ist, dass wir jederzeit nachvollziehen können welches Programm was mit welchen Daten macht. Offene Desktops sind flexibel einsetzbar und lassen sich an eigene Bedürfnisse anpassen. Wir denken, dass offene Formate und Standards die einzige Chance sind, wie Informationen für die Zukunft erhalten werden.

4. Bemerken Sie auch Nachteile?                                                                                       

Als Nachteil haben wir bisher eher „psychologische“ erkannt. Wir, d.h. die Beschäftigten der Stadtverwaltung, werden von Externen als „Außenseiter“ und „Exoten“ gesehen. Das stößt manchen Personen auf.

5. Welches Einsparpotential ergibt sich bei den Lizenzen, wo fallen welche zusätzlichen Kosten an?

Letztendlich fallen keine Lizenzgebühren für Betriebssystem und Office-Paket an. Wegen der Vielzahl unterschiedlicher Lizenzmodelle des Herstellers ist es schwierig konkrete Zahlen zu nennen. Es gibt unseres Wissens keine Übersicht des Herstellers, die konkrete Aussagen dazu unterstützt. Lizenzgebühren, die auf den Einsatz von offener Software zurückzuführen sind, gibt es nicht.

6. Gibt es Anwendungen, die nur microsoftbasiert funktionieren und wie lösen Sie das?

Ja, einige Fachanwendungen sind so „unglücklich“ programmiert, dass sie nur auf proprietärer Software laufen. Wir lassen einen großen Teil der Fachsoftware in kommunalen Rechenzentren betreiben. Diese stellen uns die Software dann (remote) so zur Verfügung, dass wir sie von unseren offenen Desktops nutzen können.

7. LiMux wurde dafür entwickelt, der Verwaltung München eine optimale Software-Nutzung zu ermöglichen. Arbeitet Schwäbisch Hall auch mit einer solchen „Individualisierung“ von Linux?

Eher nicht; wir setzten und setzen nur minimal modifizierte Distributionen ein. Wir modifizieren die Desktops nur deshalb ein wenig, damit unsere Anwenderinnen und Anwender eine einigermaßen gewohnte Umgebung mir ihren jeweiligen Fachanwendungen und Ablagen vorfinden.

8. Wie aufwändig war der Umstieg auf Linux und wie aufwändig wäre jetzt ein Umstieg auf Microsoft?

Der Umstieg müsste „by the way“, also im Rahmen des laufenden Betriebes erfolgen. Es durfte weder zusätzliches Budget noch Personal eingesetzt werden. Ich gehe davon aus, dass für den Rückschritt zu proprietärer Software Ähnliches gilt.

Im Gegensatz zu Schwäbisch Hall scheint das Linux Projekt in München schon vor dem offiziellen Vorschlag des Ausstiegs gescheitert. Ob und inwiefern LiMux alleiniger Grund dafür ist, bleibt fraglich. Bis 2020 wird der Umstieg auf Microsoft vollzogen sein, wie genau er aussehen wird, werden CSU und SPD zeitnah dem Stadtrat vorlegen.

Titelbild: penguin by OpenClipart-Vectors via pixabay, CC0 Public Domain

Die Liste der Vorteile ist lang

Doch warum setzt sich Open Source Software in Stadtverwaltungen nicht durch? Es scheinen doch so viele gute Gründe dafür zu sprechen. Da ist zunächst die Kostenfrage: Während die Lizenzgebühren für kommerzielle Software in städtischen Verwaltungen schnell mehrere Millionen erreichen, ist OSS kostenlos verfügbar. Viel schwerer als der Kostenaspekt wiegen für Verwaltungen aber häufig die strategischen Vorteile. Die Nutzung von OSS reduziert die Abhängigkeit von einzelnen Unternehmen und ermöglicht langfristige Planungssicherheit. Im Normalfall sind Stadtverwaltungen gezwungen, jedes Mal neue Software anzuschaffen, wenn die Hersteller alle paar Jahre neue Versionen einführen und den Support für die bisher genutzten einstellen.
Open Source Software und freie Betriebssysteme wie Linux haben hingegen deutlich längere Laufzeiten. Sobald die Mitarbeiter einmal mit den neuen Programmen umzugehen wissen, entfällt der immer wiederkehrende Schulungsbedarf, den die Installation neuer Betriebssysteme verursacht. Unabhängigkeit von Großkonzernen bedeutet auch, dass ein Wettbewerb zwischen verschiedenen Softwarelösungen möglich wird. In der aktuellen Praxis wird die Auswahl der Software-Werkzeuge, die Verwaltungen nutzen, meist von Microsoft vorbestimmt, denn Microsoft ist das Unternehmen, dessen Produkte die meisten deutschen Städte verwenden. Außerdem erlauben offene Standards es den IT-Abteilungen von Behörden, die Software eigens an die Bedürfnisse der jeweiligen Stadt anzupassen, bei Bedarf Erweiterungen vorzunehmen und Fehler selbst zu finden und zu beheben.
Und nicht zu vergessen: die Datensicherheit. Schon seit Langem wurde vermutet, dass große amerikanische Softwarekonzerne Hintertüren in ihre Betriebssysteme einbauen, die den Geheimdiensten das Spionieren erleichtern. Seit den Enthüllungen von Edward Snowden ist nun bekannt, dass Microsoft und andere Großkonzerne eng mit der NSA kooperieren und Informationen aus Cloud und Webmail weitergegeben haben. Das wirft die Frage auf, ob sensible Persönlichkeitsdaten von Bürgern sowie interne Verwaltungskommunikation tatsächlich auf Windows-betriebenen Computern und Servern am besten aufgehoben sind.

In der Praxis hakt es oft

Es gibt also einige gute Argumente, die für die Nutzung offener Software in Stadtverwaltungen sprechen. Und dennoch finden sich in Deutschland nur wenige Kommunen, die sich nachhaltig von dem Microsoft-Monopol gelöst haben. Versuche, zu offener Software zu wechseln, gab es einige, doch häufig wurden nach wenigen Jahren wieder kommerzielle Lösungen angeschafft, wie etwa vor anderthalb Jahren in Freiburg. Die Stadt im Breisgau hatte 2007 eine Strategie offener Standards beschlossen und ODF als Standardformat für Dokumente innerhalb der Verwaltung festgelegt. Im Zuge dieses Strategiebeschlusses wurde OpenOffice als Nachfolger für das bislang verwendete MS-Office 2000 eingeführt. Die offene Software konnte sich in der Praxis jedoch nie nachhaltig durchsetzen. Denn aufgrund von Kompatibilitätsproblemen mit Fachanwendungen und Problemen beim Dokumentenaustausch mit externen Stellen wurden Open Office und MS-Office vielfach parallel betrieben. In einem Gutachten zur Situation in Freiburg wurde schließlich eine Abkehr von Open Office sowie die Anschaffung von Office 2010 empfohlen und im November 2012 mit knapper Mehrheit im Stadtrat beschlossen. Damit war die Open Source-Strategie der Stadt gescheitert.
Rüdiger Czieschla, der IT-Leiter der Stadt Freiburg, beschreibt in einem Beitrag zum Buch „Open Source im öffentlichen Sektor“ ausführlich die Gründe für dieses Scheitern. Man habe sich zu sehr auf die technische Umsetzung der Migration konzentriert und den Schulungsaufwand zunächst unterschätzt. Die unterschätzten Probleme hätten wiederum zu Verärgerung bei den Mitarbeitern und Produktivitätseinbußen geführt. „Technische Schwierigkeiten und Kompatibilitätsprobleme mit Fachanwendungen waren Wasser auf den Mühlen von Skeptikern und Verweigerern“, stellt Czieschla enttäuscht fest. Zudem kritisiert er das „behördliche Beharrungsvermögen“, also den Unwillen im Mitarbeiterstab, sich auf Neues einzustellen sowie eine „kritikfixierte Haltung“ in der Führungsebene.
Auch der Freiburger Stadtrat Timothy Simms konstatierte einen mangelnden Rückhalt seitens strategischer Akteure. Open Office sei zu einem Sündenbock für alles geworden, was zwischen Verwaltung und IT falsch lief. Für Simms ist nicht die Open Source Software gescheitert, sondern der Weg der Einführung, den Freiburg gewählt hat.
Von offizieller Seite wird die Rolle rückwärts mit technischen Problemen, einer geringen Akzeptanz bei den Mitarbeitern und Leistungsschwächen im Vergleich zu Microsoft-Pendants begründet.
Mit diesen Argumenten steht Freiburg nicht alleine, in München gibt es ähnliche Kritikpunkte. Mitarbeiter seien unzufrieden, den OSS-Programmen fehlten gängige Funktionen und die Einrichtung der Smartphones der beiden Bürgermeister der Stadt habe fast vier Wochen gedauert, heißt es aus der Rathausspitze.

Es gibt Hoffnung

Dass es auch anders geht, zeigt das Beispiel Treuchtlingen. Die 12.500-Einwohner-Gemeinde in Mittelfranken ist eines der wenigen Positivbeispiele für die umfassende Anwendung von Open Source Software auf Verwaltungsebene. Der Wechsel zu OSS wurde hier jedoch nicht aus ideologischen oder finanziellen Motiven in Angriff genommen, am Anfang standen handfeste IT-Probleme: Bevor Treuchtlingen im Jahr 2002 beschloss, die gesamte Verwaltung auf OSS umzustellen, hatten die Mitarbeiter mit schwerwiegenden Kompatibilitätsproblemen zu kämpfen, die dazu führten, dass sie ihre PCs herunter- und mit einer anderen Windows-Version wieder hochfahren mussten, um zwischen verschiedenen Anwendungen zu wechseln. Zur Beseitigung dieser Missstände wurde die Hardwarestruktur der Verwaltung neu aufgestellt, für OSS entschied man sich aufgrund der langen Laufzeiten.
Doch obwohl die Zufriedenheit der Mitarbeiter mit der Open Source-Lösung durch eine Umfrage belegt ist, wird die Nutzung von OSS intern und extern immer wieder in Frage gestellt, erzählt der Treuchtlinger Systemadministrator Heinz-M. Graesing. Ein immer wiederkehrender Vorwurf in der Öffentlichkeit laute, es würden durch die interne Weiterentwicklung und Anpassung der Open Source-Programme Steuergelder verschwendet und man nehme der freien Wirtschaft Aufträge weg, berichtet Graesing. In kommunalen Führungsebenen tendiere man häufig dazu, lieber fertige Produkte zu kaufen, statt selbst Lösungen zu entwickeln. Die zu erwartenden Kosten für eine Rückmigration zu kommerzieller Software hätten derartige Pläne in Treuchtlingen bisher jedoch immer gestoppt. Und so tüftelt das Treuchtlinger IT-Team weiter daran, den Einsatz von OSS zu verfeinern. Mit Erfolg. Die Gemeinde betreibt einen Großteil ihrer Anwendungen autark und entwickelt mit internem Know-How Fachanwendungen für den Eigenbedarf.
So begeistert Graesing von den Möglichkeiten von OSS ist, so ist er sich aber auch im Klaren darüber, dass Treuchtlingens Erfolgsgeschichte ein Sonderfall ist, der sich heute, mehr als zehn Jahre nach der Einführung, nicht einfach auf andere Städte übertragen lasse. In Treuchtlingen habe der Umstieg auf OSS eine so massive Verbesserung der bisherigen Arbeitsqualität bedeutet, dass die Mitarbeiter die Veränderung bereitwillig angenommen hätten, erzählt Graesing. Inzwischen hätten aber auch kommerzielle Anbieter ihre Produkte verbessert und ein Systemwechsel sei heute viel schwieriger durchzusetzen.

Dogmatik hilft nicht weiter

Die Beispiele aus der Praxis zeigen: Während in privaten Haushalten oder kleineren Unternehmensstrukturen der Gebrauch von einzelnen Open Source-Anwendungen keine Seltenheit mehr ist, stellt ein Programmwechsel oder gar der Umstieg auf ein anderes Betriebssystem im öffentlichen Sektor eine große Herausforderung dar. Die Mitarbeiter müssen das neue System akzeptieren und sich umgewöhnen. Durch Schulungen und vorzunehmende Anpassungen der Software an die jeweiligen Bedürfnisse entsteht in den IT-Abteilungen zunächst ein höheres Arbeitsaufkommen.
Zudem gilt es, politischen Rückhalt zu sichern, denn in städtischen Führungsriegen bestehen häufig Zweifel über die technische Ausgereiftheit alternativer Betriebssysteme. Außerdem müssen für Probleme mit Fachanwendungen, die nur für proprietäre Software ausgelegt sind, kreative Lösungen gefunden werden. Nicht zuletzt betreiben große Technologiekonzerne massive Lobbyarbeit gegen den Einsatz von Open Source Software in Verwaltungen. Im Fall von München verbreitete Microsoft beispielsweise eine Studie, die unter Verwendung strittiger Annahmen immense Mehrkosten der Linux-Migration im Vergleich zu einer Umstellung auf Windows XP errechnete.Und wie es der Zufall will, hat der jetzige Münchner Oberbürgermeister Dieter Reiter in seiner vorherigen Position als Wirtschaftsreferent entscheidend daran mitgewirkt, dass Microsoft seinen Deutschlandsitz in die Münchner Innenstadt verlagert.
Was bleibt, ist die Erkenntnis, dass hehre Ideale allein im bürokratischen Arbeitsalltag keine Veränderung bewirken. Auch wenn die Nutzung von Linux und Open Source Software in politischen Debatten gern als Akt der Befreiung aus dem festen Griff eines Monopolisten verkauft wird, muss OSS sich der Realität der Märkte stellen und sich im Hinblick auf Funktion und Kosten bewähren. Systemwechsel aus rein ideologischen Motiven können sonst früher oder später nur allzu leicht am „behördlichen Beharrungsvermögen“ scheitern.
Auch der Treuchtlinger Systemadministrator Graesing hält nichts von ideologischen Grabenkämpfen zwischen proprietärer und offener Software und setzt, ganz IT-Fachmann, auf Pragmatik. Sein Rat: „Man darf nicht den Fehler machen, das gesamte System auf einmal umzustellen, vor allem wenn es davor gut funktioniert hat. Dann wird die Umstellung nicht angenommen. Stattdessen muss man schauen, in welchen Bereichen sich welche Lösungen anbieten, wo OSS konkret etwas verbessern kann, und dann muss man sicherstellen, dass das neue System tatsächlich besser funktioniert als das alte.“
 
Foto: opensource.com